Окружающей среды. Рассмотренные в предыдущих темах курса вопросы экологи­ческого нормирования, экспертизы, лицензирования

Рассмотренные в предыдущих темах курса вопросы экологи­ческого нормирования, экспертизы, лицензирования, сертифика­ции выражают суть административных методов или мер охраны окружающей среды. Их характерной особенностью является то, что они основаны на административном предписании или прика­зе, выполнение которых обеспечивается принудительной силой государства.

Административные методы природопользования и охраны ок­ружающей среды занимали доминирующее положение в природо­охранном механизме РСФСР. При этом экономические методы управления как инструменты стимулирования природоохранной деятельности на практике недооценивались. С одной стороны, от­сутствие действенных экономических рычагов и стимулов приво­дило к тому, что предприятия не были заинтересованы в обеспе­чении комплексного и рационального использования природных ресурсов и предупреждении загрязнения окружающей среды. С другой стороны, расточительное использование богатств приро­ды и загрязнение окружающей среды не отражалось на результа­тах хозяйственной деятельности предприятий.

Попытка совершенствования механизма управления охраной окружающей среды была предпринята ЦК КПСС и Правительст­вом СССР на основе принятого ими 7 января 1988 г. постановле­ния «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Постановление предусматривало совершенствование экономичес­кого механизма, который обеспечивал бы эффективное использо­вание и охрану природных богатств страны. Этим документом предписывалась необходимость «решительного перехода от пре­имущественно административных к преимущественно экономи­ческим методам управления природоохранной деятельностью».

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

Под экономическим механизмом природоохраны понимается совокупность предусмотренных нормативными правовыми акта­ми экономических мер обеспечения рационального природо­пользования и охраны окружающей среды.

Роль экономического механизма в экологическом праве опре­деляется выполняемыми им в данной сфере функциями. Прежде всего он направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного выполнения всех экономических мер, включенных в экономический механизм.

Следующая важнейшая функция экономического механиз­ма — стимулирующая. Она заключается в создании условий эко­номической заинтересованности предприятий и предпринимате­лей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономи­ческими мерами, включенными в него, а лишь некоторыми из них. Стимулирующую роль призваны играть: а) платежи за поль­зование землей, недрами, водами, другими природными ресурса­ми и за загрязнение окружающей среды; б) налоговые и кредит­ные льготы, иные поощрительные меры в сфере охраны природы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологичес­кое страхование.

Правовые требования, касающиеся экономических мер приро­допользования и охраны окружающей среды, содержатся в ряде законов и подзаконных актов, относящихся к экологическому и к иным отраслям российского законодательства.

Основные требования в данной области предусмотрены Зако­ном об охране окружающей среды. Он устанавливает как общие правила по осуществлению той или другой экономической меры, так и некоторые конкретные предписания о применении этих мер. В основном правовое регулирование осуществляется приме­нительно к отдельным экономическим мерам и отдельным при­родным объектам. Соответственно ряд экономических мер преду­сматривается природоресурсным законодательством. В частнос­ти, достаточно подробно регламентируются платежи за пользова­ние соответствующими природными ресурсами в Законах о недрах, о животном мире, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ и др.

Общие требования к планированию природоохранных ме­роприятий предусмотрены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах соци­ально-экономического развития Российской Федерации». Поло-

2. Планирование природопользования и охраны окружающей среды 307

жения по финансированию природоохранной деятельности опре­деляются бюджетным законодательством, об экологических на­логах — Налоговым кодексом РФ.

К элементам экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды относятся:

• планирование природопользования и охраны окружающей среды;

• финансирование охраны окружающей среды;

• платежи за природопользование;

• экологическое страхование;

• меры экономического стимулирования.

2. Планирование природопользования и охраны окружающей среды

В общей форме требования к планированию охраны окружаю­щей среды на современном этапе определены Законом об охране окружающей среды, согласно ст. 15 которого планирование охра­ны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях проводится в форме программ. Такое планирование должно осу­ществляться с учетом государственных прогнозов социально-эко­номического развития, на основании научных исследований, на­правленных на решение задач в области охраны окружающей среды. При разработке государственных программ следует учиты­вать предложения граждан и общественных объединений. Поря­док разработки, финансирования и реализации федеральных про­грамм и программ субъектов РФ в области охраны окружающей среды устанавливается соответственно законодательством Рос­сийской Федерации и ее субъектов.

Закон обязывает также юридические лица и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную де­ятельность, оказывающую негативное воздействие на окружаю­щую среду, планировать, разрабатывать и осуществлять меро­приятия по охране окружающей среды.

Общие нормативные требования к государственному планиро­ванию, распространяющиеся также на сферу природопользова­ния и охраны окружающей среды, определены Федеральным за­коном «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В соответствии с этим Законом под государственным прогнозиро­ванием социально-экономического развития понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

экономического развития России, основанных на законах ры­ночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития — комплексная система целевых ориентиров социаль­но-экономического развития и планируемых государством эф­фективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосроч­ную перспективу возложена на Правительство России. Такие про­гнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, на­учно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяй­ственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. От­дельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографи­ческих, экологических, научно-технических, социальных и дру­гих прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятель­ности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потреб­ления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на дол­госрочную перспективу. В концепции конкретизируются вариан­ты социально-экономического развития, определяются возмож­ные его цели, пути и средства их достижения.

На основе концепции разрабатываются государственные про­граммы социального и экономического развития, в том числе и по охране окружающей среды. В настоящее время реализуются сле­дующие программы:

• Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 годы)», утвержденная постановле­нием Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860. Эта програм­ма содержит ряд подпрограмм, ранее реализуемых как самостоя­тельные федеральные целевые программы, включая подпрограм­мы «Минерально-сырьевые ресурсы», «Леса», «Отходы», «Под­держка особо охраняемых природных территорий», «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений», «Охрана

2. Планирование природопользования и охраны окружающей среды 309

озера Байкал и Байкальской природной территории», «Возрожде­ние Волги»;

• Федеральная целевая программа «Мировой океан», утверж­денная постановлением Правительства РФ от 10 августа 1998 г. № 919;

• Федеральная целевая программа «О государственной под­держке государственных природных заповедников и националь­ных парков на период до 2000 года», утвержденная Указом Пре­зидента РФ от 10 октября 1995 г. № 1032;

• Федеральная целевая программа «Повышение плодородия почв России на 2002—2005 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2001 г. № 780¹;

• Федеральная целевая программа «Сейсмобезопасность тер­ритории России» (2002—2010 годы), утвержденная постановле­нием Правительства РФ от 25 сентября 2001 г. № 690²;

• Федеральная целевая программа «Преодоление последст­вий радиационных аварий на период до 2010 года», утвержден­ная постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. № 637³;

• Федеральная целевая программа «Ядерная и радиационная безопасность России» на 2000—2006 годы, утвержденная поста­новлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. № 149⁴;

• Федеральная целевая программа «Создание методов и средств защиты населения и среды обитания от опасных и особо опасных патогенов в чрезвычайных ситуациях природного и тех­ногенного характера в 1999 — 2005 годах», утвержденная поста­новлением Правительства РФ от 2 июля 1999 г. № 737⁵;

• Федеральная целевая программа «Охрана окружающей природной среды от свинцового загрязнения и снижение его вли­яния на здоровье населения», утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1237⁶;

• некоторые другие программы.

В соответствии с Государственным докладом о состоянии ок­ружающей природной среды РФ в 1995 г.⁷ в разных стадиях раз-

СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4515. СЗРФ. 2001. №4. Ст. 3955. СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3769. СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1037. СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3728. СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4629.

См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1995 году. М., 1996.

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

работки и частичной реализации насчитывалось свыше 70 регио­нальных программ.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит поло­жения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов.

Согласно Закону о животном мире планирование охраны объ­ектов животного мира и среды их обитания также предусматри­вается в форме государственных программ.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле- и лесоустройст­ва. Проекты земле- и лесоустройства как инструменты планиро­вания представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хо­зяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроиз­водства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприят­ной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

Названные формы планирования разрабатываются и осущест­вляются специально уполномоченными государственными орга­нами по охране и использованию соответствующего природного объекта.

Последовательная реализация планов и программ в области природопользования и охраны окружающей среды наряду с дру­гими факторами предопределяется финансированием.

3. Финансирование охраны окружающей среды

Очевидна теснейшая связь планирования рационального при­родопользования и охраны окружающей среды с решением проб­лем финансирования в данной сфере. Адекватное финансирова­ние — важнейшее условие решения экологических задач. Охрана природы — финансовоемкое направление деятельности. Так, сто­имость очистных сооружений на предприятиях составляет иногда до 40% стоимости самого предприятия. Финансирование меро­приятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России — одна из причин того, что природа в нашей стране на­ходится в критическом состоянии. В то время как в СССР доля затрат на охрану окружающей среды в валовом национальном

3. Финансирование охраны окружающей среды

продукте составляла всегда менее 1%, в 80-е гг. эти затраты эко­номически развитых зарубежных государств были: в США -1, 47%, в ФРГ — 1, 5%, Японии — 1, 25%.

В отличие от Закона РСФСР «Об охране окружающей природ­ной среды» Закон об охране окружающей среды не содержит спе­циальных положений о финансировании природоохранной дея­тельности. В названном Законе РСФСР имелись два принципи­ально важных положения относительно финансирования эколо­гических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды. Первое касалось *гого, что Закон указывал ис­точники финансирования таких программ и мероприятий:

• республиканский бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ и бюджеты органов местного самоуправления;

• средства предприятий, учреждений и организаций;

• федеральный, территориальные и местные экологические фонды;

• фонды экологического страхования;

• кредиты банков;

• добровольные взносы населения, иностранных юридичес­ких лиц и граждан, а также другие источники.

Таким образом, имелся достаточно широкий перечень источ­ников, в том числе новых для российской природоохранительной практики. За некоторыми исключениями такие источники сохра­няются и в настоящее время.

Второе важное в практическом отношении положение Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» касалось того, что финансирование экологических программ и мероприя­тий по охране окружающей природной среды в федеральном, рес­публиканских и других бюджетах выделялось отдельной строкой и должно было обеспечиваться материально-техническими ресур­сами. Это положение Закона было призвано служить гарантией того, что в государственном бюджете обязательно предусматрива­ется финансирование охраны окружающей среды. В Законе об охране окружающей среды эта мера не предусмотрена.

Как на практике осуществляется финансирование охраны ок­ружающей среды? Какова структура природоохранного финанси­рования по источникам?

В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тен­денция снижения капитальных вложений в природоохранную сферу. В государственном бюджете финансовые средства на охра­ну окружающей среды выделяются по двум направлениям — фи­нансируются целевые государственные программы в данной

XV. Экономикс-правовой механизм природопользования

сфере и деятельность специально уполномоченных государствен­ных органов (МПР России, Росгидромета и др.)- Абсолютная сумма бюджетного природоохранного финансирования является мизерной. В 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0, 6%, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0, 5%, в 1997 г. — 0, 4%. В после­дующие годы государственное финансирование оставалось на этом уровне. По оценкам специалистов, на финансирование эко­логических программ, выполнение международных обязательств России, содержание заповедников, обновление изношенной и не­совершенной материальной и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип фи­нансирования природоохранительной деятельности. В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах обосно­ван вывод о том, что оно не обеспечивает экономический меха­низм соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду. Для сравнения — в США при 15% бюджета, расходуемых на военные нужды, на решение экологических проблем отпуска­ется 3%. У нас на охрану окружающей среды планируется 0, 4% при 20% — на оборону.

В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финанси­рования природоохранной деятельности являлись внебюджетные государственные экологические фонды. Их формирование -новое для российского экологического права направление в регу­лировании финансирования природоохранных мероприятий. В условиях дефицита бюджетных средств на охрану окружающей среды экологические фонды, по оценкам бывшего Госкомитета РФ по охране окружающей среды, спасали природоохранную сис­тему.

Такие фонды были предусмотрены Законом РСФСР «Об охра­не окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружаю­щей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. Единая система внебюджетных го­сударственных экологических фондов объединяла федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.

Федеральный экологический фонд РФ был создан в соответст­вии с постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и

3. Финансирование охраны окружающей среды

экологических фондах на территории Российской Федерации» (с изм. и доп. от 7 июня 2001 г.)¹. Постановлением определено, что Федеральный экологический фонд является самостоятельным го­сударственным учреждением, юридическим лицом. Этот фонд находился в ведении Госкомэкологии России. Последний органи­зовывал работу Федерального экологического фонда РФ, участво­вал в подготовке предложений по использованию его средств, контролировал их целевое использование.

В соответствии с Законом эти фонды формировались за счет:

• платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окру­жающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения. В общей сумме поступлений в эти фонды преоблада­ют именно платежи за загрязнение природы;

• сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

• средств от реализации конфискованных орудий охоты и ры­боловства, незаконно добытой с их помощью продукции;

• полученных в виде дивидендов процентов по вкладам, бан­ковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридичес­ких лиц;

• инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.

Закон запрещал расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью. На практике это требование нарушалось. Проверки, проводимые, к примеру, Волжской природоохранной прокуратурой, выявили, что средства фондов использовались на строительство дорог, объ­ектов культурного назначения, жилых домов и др.

Из-за злоупотреблений, связанных с нецелевым использова­нием средств федерального фонда, Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъ­ектов Российской Федерации в 1994 году»² федеральный экологи­ческий фонд был консолидирован в республиканском бюджете Российской Федерации. При этом сохранена целевая направлен­ность консолидируемого фонда. Аналогичное решение проблемы отражено в федеральных законах о федеральном бюджете на 1995—2000 гг.

Справочная правовая система «Гарант»; СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4116. САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5074; СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4146.

J

⁴

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

Бюджетный кодекс РФ, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства РФ, в ст. 144, определяющей со­став государственных внебюджетных фондов РФ, не предусмот­рел экологический фонд.

По предложению Министерства природных ресурсов РФ, со­гласованному с Министерством финансов РФ, Министерством имущественных отношений РФ и Министерством юстиции РФ, Правительство РФ приняло постановление от 11 октября 2001 г. «О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации»¹.

Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. «О федеральном бюджете на 2001 год»² были упразднены с 1 января 2001 г. Феде­ральный экологический фонд РФ, а также предусмотренные За­коном о недрах, Водным кодексом РФ, Федеральным законом «Об охране озера Байкал» Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Фонд управления, изучения, сохра­нения и воспроизводства водных биологических ресурсов; Феде­ральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Фонд по охране озера Байкал (ст. 7).

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципали­тетов могут формироваться свои экологические фонды. В соот­ветствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» порядок образования и деятельности внебюджет­ных фондов субъекта РФ определяется законодательством субъ­ектов РФ. Созданные в субъектах РФ экологические фонды и порядок их функционирования могут существенно отличаться друг от друга³.

Например, порядок формирования и использования областно­го внебюджетного экологического фонда установлен в Законе Са­халинской области от 25 мая 1998 г. «Об областном внебюджет­ном экологическом фонде». Областной внебюджетный экологи­ческий фонд представляет собой.обособленную часть финансовых ресурсов, формируемых в соответствии с законодательством РФ и названным Законом для финансирования мероприятий, связан-

СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4116.

СЗ РФ. 2001. № 1 (Ч. I). Ст. 2.

См.: Волков ГА. Правовое регулирование механизма финансирования при­родоохранных мероприятий: состояние и тенденции развития // Законодательст­во. 2000. №8.

3. Финансирование охраны окружающей среды

ных с разработкой и реализацией государственной полц^_{ики по} охране окружающей природной среды на территории С_ахалин. ской области. Средства фонда находятся на специальном ьнебюд-жетном счете, открываемом в Главном управлении ЦБР ц_о Q_axa. линской области в порядке, определяемом ее администг)_ациед Средства фонда, другое имущество, приобретенное за счет средств фонда, являются областной собственностью и находятся ^ о еоа-тивном распоряжении администрации Сахалинской облас_ти уп­равление фондом осуществляют администрация Сахалинской об­ласти и Совет фонда.

В некоторых субъектах РФ созданы бюджетные экод_огичес. кие фонды. Так, Экологический фонд Рязанской области образо­ван на основании Закона Рязанской области от 27 мая iggg «Об экологическом фонде Рязанской области». Экологц_ческий фонд Рязанской области -- целевой бюджетный фонд. Он

•Ч. HclXO"

дится в ведении администрации Рязанской области. Фон,, „„„„

/J, ЯВЛЯ"

ется государственным учреждением, обладает правами юр^_дичес. кого лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, приобретает имущественные и неимущест_венные права, связанные с его деятельностью, может быть истцом _и от­ветчиком в суде (ст. 1 Закона).

В некоторых субъектах РФ имеются экологические фонды на местном уровне. Право представительных органов местного само­управления образовывать целевые внебюджетные фонды g понял ке и на условиях, установленных законодательством РФ, з_акоеп. лено Законом об общих принципах организации Местного самоуправления в Российской Федерации. Например, Закон Свердловской области от 18 марта 1998 г. «Об экологц_Ческих фондах в Свердловской области» предусмотрел, что на д_анной территории создаются областной и муниципальные экологичес­кие фонды, образуя систему экологических фондов на ^теРрцтопии Свердловской области, и входят в систему экологических ф_ошюв Российской Федерации. Областной экологический фонд _{и муни}. ципальные экологические фонды могут создаваться как внебюд­жетные либо как целевые бюджетные фонды. Для решенц_я неот­ложных природоохранных задач средства областц_{0го и} муниципальных экологических фондов могут быть объед_инены областным законом о бюджете областного экологического фонда на очередной год или на основании договоров между Свердлов­ской областью и муниципальными образованиями Свердловской области, либо между муниципальными образованиями этой об­ласти.

IT

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

4. Плата за природопользование

Кроме того, природоохранные мероприятия на местном уров­не финансируются за счет средств федерального бюджета. Так, Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюд­жете на 2002 год»¹ установил, что в 2002 г. суммы по искам о возмещении' вреда, причиненного окружающей природной среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании), и средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции, кроме сумм конфискаций и компенсаций, взыскива­емых за нарушения на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, перечисляются в местные бюджеты для принятия мер по восстановлению потерь в окру­жающей природной среде (ст. 18).

4. Плата за природопользование

Платность является одним из основных принципов природо­пользования. В соответствии с законодательством об окружаю­щей среде введение платности преследует достижение ряда целей. Во-первых, плата за пользование природными ресурсами являет­ся источником пополнения государственного и местного бюдже­тов, а также экологических фондов. Во-вторых, важнейшая цель платежей - - стимулирование природопользователей к рацио­нальному использованию тех ресурсов, за которые они платят, и повышению эффективности их природоохранительной деятель­ности.

Экологическим законодательством устанавливается два вида платежей — за пользование природными ресурсами и за негатив­ное воздействие на окружающую среду². В свою очередь, каждый из этих видов подразделяется на подвиды. Структура платежей, а также порядок их внесения за природопользование регулируют­ся в основном природоресурсными законодательными и иными нормативными правовыми актами.

СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. I). Ст. 5030.

В соответствии со ст. 13 Налогового кодекса РФ налог на пользование не­драми; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополни­тельный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог отнесены к федеральным налогам и сборам.

4.1. Плата за пользование природными ресурсами

Отношения по плате за отдельные природные ресурсы регули­руются преимущественно соответствующими природоресурсны­ми законодательными актами. Так, общие требования платности использования земли установлены Земельным кодексом РФ. Де­тальное регулирование платы за землю регулируется специаль­ным законом — Законом РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» (с изм. и доп.)¹.

Согласно ст. 65 ЗК РФ плата за использование земли взимает­ся в форме земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость) и арендной платы. Собственники земли, земле­владельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За арендуемую землю взимается арендная плата. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах. Поря­док определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собст­венности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находя­щиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков.

Для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотрен­ных Земельным кодексом РФ, федеральными законами, устанав­ливается кадастровая стоимость земельного участка.

В соответствии с Законом о плате за зем: лю размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и ус­танавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год (ст. 3). Ставки земельного налога пере­сматриваются в связи с изменением не зависящих от пользовате­ля земли условий хозяйствования. За земельные участки, неис­пользуемые или используемые не по целевому назначению, ставка земельного налога устанавливается в двукратном размере.

Ставки земельного налога за земли всех категорий основного целевого назначения в районах проживания малочисленных на-

Далее — Закон о плате за землю.

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

родов Севера, а также за земли, используемые в качестве оленьих пастбищ в других регионах Российской Федерации, устанавлива­ются органами законодательной (представительной) власти субъ­ектов РФ, а средства, поступающие в счет уплаты налога за эти земли, не централизуются в федеральный бюджет.

Законом о плате за землю предусмотрено целевое использова­ние средств, полученных от земельного налога и арендной платы. Согласно ст. 24 Закона земельный налог и арендная плата учиты­ваются в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдель­ной строкой и используются исключительно на цели финансиро­вания мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра, мониторинга, охране земель и повышению их плодоро­дия, освоения новых земель, на компенсации собственных затрат землепользователя на эти цели и погашения ссуд, выданных под указанные мероприятия, и процентов за их использование. Сред­ства на эти цели расходуются по соответствующим нормативам. Однако, начиная с 1999 г., действие данной статьи приостановле­но федеральными законами о государственных бюджетах на соот­ветствующий год.

Платежи при пользовании недрами регулируются в разд. V За­кона о недрах. При пользовании недрами уплачиваются следую­щие платежи:

• разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

• регулярные платежи за пользование недрами;

• плата за геологическую информацию о недрах;

• сбор за участие в конкурсе (аукционе);

• сбор за выдачу лицензий (ст. 39).

Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

Правила уплаты регулярных платежей за пользование недра­ми утверждены постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 926¹. Регулярные платежи за пользование недрами взи­маются в денежной форме и зачисляются в федеральные, регио­нальные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным зако­нодательством РФ.

Система платежей, связанных с пользованием водными объек­тами, определяется Водным кодексом РФ и включает плату за

4. Плата за природопользование

пользование водными объектами (водный налог) и плату, направ­ляемую на восстановление и охрану водных объектов. Платежи, связанные с пользованием водными объектами, осуществляют граждане и юридические лица, имеющие лицензию на водополь­зование.

Детальное регулирование платы за водопользование осущест­вляется Федеральным законом от 6 мая 1993 г. «О плате за поль­зование водными объектами» (с изм. и доп.). Закон определяет круг плательщиков. Ими являются организации и предпринима­тели, непосредственно осуществляющие пользование водными объектами (кроме подземных водных объектов, воды которых со­держат полезные ископаемые и (или) природные лечебные ресур­сы (минеральные воды) либо используются для получения тепло­вой энергии) с применением сооружений, технических средств или устройств, подлежащее лицензированию в порядке, установ­ленном законодательством РФ.

Объектом платы признается пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств в целях:

• осуществления забора воды из водных объектов;

• удовлетворения потребностей гидроэнергетики в воде;

• использования акватории водных объектов для лесосплава, осуществляемого без применения судовой тяги (в плотах и коше­лях), а также для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, для проведения буровых, строительных и иных работ;

• осуществления сброса сточных вод в водные объекты (ст. 2). Минимальные и максимальные ставки платы за пользование

водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономи­ческим районам утверждены постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2001 г.¹

Платежи за пользование лесным фондом в виде лесных пода­тей или арендной платы регулируются Лесным кодексом РФ. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участ­ками лесного фонда, арендная плата — при аренде участков лес­ного фонда. Минимальные ставки платы за древесину, отпускае­мую на корню, утверждены постановлением Правительства РФ от 19 февраля 2001 г.²

СЗ РФ. 2002. № 2 (Ч. II). Ст. 46.

СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4734. ² СЗ РФ. 2001. № 10. Ст. 958.

J

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

Общие требования к платежам за пользование животным миром установлены Законом о животном мире. Система таких платежей включает плату за пользование и штрафы за сверхли­митное и нерациональное пользование животным миром. Отнесе­ние штрафов к разновидности платежей за пользование природ­ным объектом является новацией данного Закона.

Плата за пользование животным миром поступает в федераль­ный бюджет (40%) и бюджеты субъектов РФ (60%). Штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром поступают в бюджеты субъектов РФ. В соответствии с Федераль­ным законом «О континентальном шельфе Российской Федера­ции» плата за пользование живыми ресурсами континентального шельфа поступает в федеральный бюджет.

4.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

Плата за загрязнение окружающей среды и другие виды вредно­го воздействия на нее рассматривается в праве окружающей среды России и зарубежных государств как один из основных экономичес­ких стимулов к тому, чтобы предприятия-природопользователи, де­ятельность которых связана с такими воздействиями на природу, сами принимали меры по уменьшению загрязнения окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства. Такие меры могут проявляться в разных формах. Природопользователи, неза­интересованные в регулярных высоких платежах за чрезмерное за­грязнение, могут усовершенствовать технологию производства, по­строить эффективные очистные сооружения или обеспечивать высокую эффективность работы действующих сооружений. Нако­нец, значительный эффект по снижению уровней загрязнения при­родной среды может достигаться предприятиями за счет повыше­ния требовательности к работникам и обеспечения соблюдения трудовой и технологической дисциплины.

Некоторые общие требования относительно платы за негатив­ное воздействие на окружающую среду определяются в Законе об охране окружающей среды (ст. 16). К видам негативного воздей­ствия на окружающую среду, за которые взимается плата, отно­сятся:

• выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных ве­ществ;

• сбросы загрязняющих и иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

4. Плата за природопользование

• загрязнение недр, почв;

• размещение отходов производства и потребления;

• загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электро­магнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

• иные виды негативного воздействия на окружающую среду. Закон не определил формы платы за негативное воздействие

на окружающую среду. В нем говорится о том, что такие формы определяются федеральными законами. Этот вопрос был более правильно решен в предшествующем законодательстве — Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», который предусматривал два вида платежей за:

• выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отхо­дов и другие виды загрязнения в пределах установленных лими­тов;

• выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отхо­дов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов.

При этом под лимитами понимаются установленные предпри-ятиям-природопользователям на определенный срок объемы вы­бросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду и разме­щения отходов производства.

Определение размеров и взимание платы за загрязнение окру­жающей среды регламентировалось на федеральном уровне доста­точно подробно документом, утвержденным постановлением Пра­вительства РФ от 28 августа 1992 г., который назывался Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия. В настоящее время оно действует в редакции постановления Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 463.

Исходными при определении платы за загрязнение являлись базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих ве­ществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, учи­тывающие экологические факторы.

Устанавливались два вида базовых нормативов платы:

• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение от­ходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов;

• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение от­ходов, другие виды вредного воздействия в пределах установлен­ных лимитов (временно согласованных нормативов). При этом ба-

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

зовые нормативы платы за загрязнение окружающей среды в пре­делах временно согласованных нормативов в пять раз превышали платежи за загрязнение окружающей среды в пределах допусти­мых нормативов.

Базовые нормативы были разработаны Минприроды РФ с при­влечением Госкомсанэпиднадзора, других заинтересованных ми­нистерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ и по согласованию с Министерством экономики РФ и Минис­терством финансов РФ. Действующие на момент подготовки учеб­ника Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняю­щих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов были утверждены Минприродой России 27 ноября 1992 г. (с изм. от 18 августа 1993 г.).

В соответствии с существовавшей концепцией платы за за­грязнение базовые нормативы платы устанавливались по каждо­му ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей при­родной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливались коэффициенты к базовым норма­тивам платы, учитывающие экологические факторы — природ­но-климатические особенности территорий, значимость природ­ных и социально-культурных объектов. К примеру, коэффициент экологической ситуации и экологической значимости атмосфер­ного воздуха в северном экономическом районе РФ — 1, 4, цент­ральном — 1, 9, уральском — 2, дальневосточном — 1. Коэффи­циенты экологической ситуации и экологической значимости ат­мосферного воздуха, водных объектов и почвы могли увеличи­ваться. Для природопользователей, расположенных в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, на территории нацио­нальных парков, особо охраняемых и заповедных территориях, эколого-курортных регионах, а также на территориях, включен­ных в международные конвенции, они могли быть увеличены до двух раз; для природопользователей, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферу городов и крупных промыш­ленных центров, — на 20%.

При этом дифференцированные ставки платы определялись умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учи­тывающие экологические факторы.

Плата за загрязнение окружающей среды в размерах, не пре­вышающих установленные природопользователю предельно до­пустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ,

4. Плата за природопользование

объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, опре­делялась путем умножения соответствующих ставок платы за ве­личину указанных видов загрязнения и суммирования получен­ных произведений по видам загрязнения.

Плата за загрязнение окружающей среды в пределах установ­ленных лимитов определялась путем умножения соответствую­щих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объ­емами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природ­ной среды определялась путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лими­тов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязне­ния и умножения этих сумм на пятикратный повышающий ко­эффициент.

В случае отсутствия у природопользователя надлежаще оформленного разрешения на выброс, сброс загрязняющих ве­ществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывалась как сверхлимитная.

Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязня­ющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздейст­вия осуществлялись за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за превышение их — за счет прибыли, оставав­шейся в распоряжении природопользователя.

Важным был вопрос о том, куда поступают платежи за загряз­нение окружающей среды. Ранее, когда существовал федераль­ный экологический фонд, в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» средства, взимаемые за загрязнение окружающей природной среды, перечислялись природопользователями в бесспорном порядке в размере 90% на специальные счета внебюджетных государственных экологичес­ких фондов и 10% в доход республиканского бюджета РФ для финансирования деятельности территориальных органов госу­дарственного управления в области охраны окружающей природ­ной среды.

Позже согласно Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. «О федеральном бюджете на 2002 год» плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размеще-

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

ние отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду зачислялись в бюджеты субъектов РФ и бюджеты закры­тых административно-территориальных образований (ЗАТО) в 2002 г. в размере 81% доходов, а в доход федерального бюдже­та — в размере 19%.

Такая система платежей за загрязнение окружающей среды существовала до решения Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. № ГКПЙ 2002-178¹, признавшим постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка опре­деления платы и ее предельных размеров за загрязнение окру­жающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в редакции от 14 июня 2001 г. № 463) не­законным (недействительным). Решение было принято по иску ОАО «Кольская Горно-Металлургическая Компания». Истец об­ратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании незакон­ным указанного постановления Правительства РФ, ссылаясь на то, что оно не соответствует действующему законодательству, по­скольку неправомерно устанавливает налоговый платеж.

Определением Верховного Суда РФ от 4 июня 2002 г. № КАС 02-232 указанное решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Правительства РФ — без удовлетворения.

Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить за­конно установленные налоги и сборы. В соответствии с ч. 3 ст. 75 Конституции система налогов, взимаемых в федеральный бюд­жет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

В настоящее время система налогов и сборов, взимаемых в фе­деральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сбо­ров в Российской Федерации установлены Налоговым кодексом РФ и сохраняющими юридическую силу положениями Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Рос­сийской Федерации».

В силу п. 5 ст. 3 НК РФ федеральные налоги и сборы устанав­ливаются, изменяются или отменяются данным Кодексом. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и. платежи, обладающие установлен­ными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотрен­ные этим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено данным Кодексом.

Налоги и платежи. 2002. № 7.

4. Плата за природопользование

Из содержания ст. 17 НК РФ следует, что налог, взимаемый в федеральный бюджет, может считаться законно установленным лишь в том случае, когда непосредственно в самом федеральном законе определены его плательщики и элементы налогообложе­ния, к которым относятся: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

При рассмотрении дела судом установлено, что плата за за­грязнение окружающей природной среды по своей правовой при­роде обладает всеми признаками налога, перечисленными в ст. 8 НК РФ (обязательна, индивидуально безвозмездна, представляет собой отчуждение денежных средств плательщика для финанси­рования государства).

То обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей при­родной среды относится к федеральным налогам, представители Правительства РФ признали в письменном отзыве на иск (заявле­ние). Ниже будет дана научная аргументация несовпадения пла­тежей и налогов как правовых категорий.

Кроме того, это подтверждается приложением 2 к Федераль­ному закону от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (с изм. и доп. от 7 мая 2002 г.) «О бюджетной классификации Российской Феде­рации»¹, где плата за загрязнение окружающей природной среды содержится в разделе налоговых доходов бюджета и имеет код 1050600, что соответствует подгруппе платежей за пользование природными ресурсами группы налоговых дохо­дов, а также приложением 2 к Федеральному закону «О феде­ральном бюджете на 2002 год», в котором плата за загрязнение окружающей природной среды включена в перечень федераль­ных налогов и сборов.

Между тем, констатировалось в решении Верховного Суда РФ, в нарушение ст. 17 НК РФ все существенные элементы указанно­го налогового платежа установлены не федеральным законом, а постановлением Правительства РФ и нормативными актами фе­деральных органов исполнительной власти.

Так, п. 1 Порядка определения платы и ее предельных разме­ров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного оспа­риваемым постановлением, установлены плательщики налога -предприятия, учреждения, организации, иностранные юридичес-

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 2002. № 19. Ст. 1796; 2003. № 19. Ст. 1751.

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

кие и физические лица, осуществляющие любые виды деятель­ности на территории России, связанные с природопользованием.

Таким образом, на сегодняшний день платежи за негативные воздействия на окружающую среду воспринимаются в государст­ве как инструмент налогового законодательства. Такой подход су­щественно снижает его потенциал в достижении целей охраны окружающей среды. В науке, не только эколого-правовой, но и экономической, достаточно обосновано различие между налогами и платежами. «Хотя внешне по воздействию на предприятие на­логи и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет никаких особых причин, кроме попол­нения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В дан­ном случае платеж за загрязнение — это плата за право пользова­ния ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды, пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.»¹.

Т.В. Петрова приводит убедительную теоретическую аргумен­тацию в пользу неналогового характера платы за загрязнение ок­ружающей среды. Эта аргументация базируется на следующих положениях:

• компенсационном характере платы за загрязнение окру­жающей среды, ее соотнесении (хотя и неполном) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросами за­грязняющих веществ, размещением отходов, иными видами вредного воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осу­ществление мероприятий природоохранного характера;

• возмездном характере отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально без­возмездных отношений. Субъект платит за природопользование, выражающееся в предоставлении возможности привнесения в ок­ружающую среду (размещение в ней) определенного количества вредных веществ. Плату за нормативное загрязнение поэтому от­носят на себестоимость, как один из видов производственных из­держек (как относят на себестоимость плату за землю, за водо­пользование и пр.). Данному пониманию платы соответствует

Голуб АЛ.., Струкова Е.Б. Экономика природопользования. М., 1995. С. 103—104.

4. Плата за природопользование

экономический подход к ее содержанию как форме компенсации вреда, возникающего в результате природопользования;

• понимании платы за загрязнение как элемента экологичес­ких, а не налоговых отношений. На наш взгляд, она представляет собой оригинальную правовую форму, сложившуюся (хотя и не окончательно) в рамках экологического законодательства, анало­гов которой нет ни в налоговом, ни в гражданском, ни в ином законодательстве. Представляется, что ее дальнейшее развитие должно происходить также в общем контексте развития экологи­ческого, а не налогового законодательства, цели которого в этом смысле могут быть принципиально иными¹.

Правительство РФ, используя конституционное полномочие, предоставленное ему ст. 125 Конституции РФ и конкретизиро­ванное Федеральным конституционным законом «О Конституци­онном Суде Российской Федерации» (ст. 3, 36, 84, 85), направило в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционнос­ти постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение ок­ружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Как утверждается в запросе, платежи за загрязнение окружающей среды не являются налоговыми плате­жами, не обладают необходимыми признаками налоговых обяза­тельств в их конституционно-правовом смысле и, следовательно, не включаются в систему платежей, которые согласно ст. 57 и 75 (ч. 3) Конституции РФ должны устанавливаться законом. По мне­нию заявителя, названное постановление принято в соответствии с конституционными полномочиями Правительства РФ и не на­рушает предписаний федеральных законов, а потому — вопреки решению Верховного Суда РФ — подлежит действию.

Определением от 10 декабря 2002 г. № 284 Конституционный Суд РФ² постановил следующее. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка опре­деления платы и ее предельных размеров за загрязнение окру­жающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в ред. постановления Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 463) — поскольку оно принято Правитель­ством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему феде­ральным законом, и предусматривает взимание платежей ненало-

См.: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 115. Российская газета. 2002. 25 дек.

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

гового характера — сохраняет силу и подлежит применению су­дами, другими органами и должностными лицами как не проти­воречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения ком­петенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ.

t

5. Экологическое страхование

Экологическое страхование -- новая правовая мера охраны окружающей среды. Оно является разновидностью страхования, регулируемого Законом РФ от 27 ноября 1992 г. «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 31 декабря 1997 г., с изм. и доп.). Некоторые общие требования об экологическом страховании установлены Законом об охране окружающей среды (ст. 18).

Экологическое страхование представляет собой отношения по защите имущественных интересов физических лиц и организа­ций на случай экологических рисков за счет средств специаль­ных страховых фондов.

Объектами- экологического страхования могут быть не проти­воречащие законодательству РФ имущественные интересы:

• связанные с жизнью, здоровьем страхователя или застрахо­ванного лица (личное страхование);

• связанные с владением, пользованием, распоряжением при­родными ресурсами и иным имуществом (имущественное страхо­вание);

• связанные с возмещением страхователем причиненного им вреда личности или имуществу физического лица, а также вреда, причиненного юридическому лицу (страхование ответст­венности)¹.

В Российской Федерации может осуществляться обязатель­ное государственное экологическое страхование в соответствии с законодательством РФ. Так, согласно Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» опреде­ленный круг лиц подлежит обязательному бесплатному страхова­нию личности от риска радиационного воздействия за счет средств собственников или владельцев (пользователей) объектов использования атомной энергии. В этот круг входят работники ядерных установок, радиационных источников и пунктов хране-

5. Экологическое страхование

См.: Моткин ГА. Основы экологического страхования. М., 1996; Бажай кин АЛ. Экологическое страхование: теория, практика правового регулирования. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2002.

ния, командированные на указанные объекты, а также граждане, проживающие, осуществляющие трудовую деятельность или про­ходящие военную службу в пределах зоны наблюдения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. По Закону гражданам России обеспечивается право заключения договора добровольного страхования личности и имущества от риска радиационного воздействия. Выплаты страховых сумм по этому виду страхования должны производиться независимо от выплат сумм по государственному социальному страхованию и социальному обеспечению.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной без­опасности опасных производственных объектов» устанавливает обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта (ст. 15). Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей при­родной среде в случае аварии на опасном производственном объ­екте.

Минимальный размер страховой суммы страхования ответст­венности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте составляет для:

а) опасного производственного объекта в случае, если на нем: получаются, используются, перерабатываются, образовывают­ся, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещест­ва в количествах, равных количествам, указанным в приложении к данному Федеральному закону, или превышающих их, -

7 000 000 руб.;

получаются, используются, перерабатываются, образовывают­ся, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещест­ва в количествах, меньших, чем количества, указанные в прило­жении к данному Федеральному закону, — 1 000 000 руб.;

б) иного опасного производственного объекта — 100 000 руб. В Российской Федерации осуществляется также добровольное

экологическое страхование. Основным документом в области добровольного страхования является Типовое положение о поряд­ке добровольного экологического страхования в Российской Фе­дерации, утвержденное Минприроды РФ и Российской государст­венной страховой компанией соответственно 3 декабря и 20 ноября 1992 г. (далее — Типовое положение). На основании этого Положения страховая организация (страховщик) предо-

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

ставляет страховую защиту гражданской (имущественной) ответ­ственности страхователям за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного и неожидан­ного загрязнения окружающей среды на территории России.

Страхователями являются предприятия любой формы собст­венности, являющиеся юридическими лицами, расположенные на территории России, а также за ее пределами, но имеющие про­изводственные мощности на территории России.

Объектом экологического страхования является риск граж­данской ответственности, выражающийся в предъявлении стра­хователю имущественных претензий физическими или юриди­ческими лицами в соответствии с нормами гражданского законо­дательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных уго­дий, водной среды или воздушного бассейна на территории действия конкретного договора страхования.

Страховым событием (случаем) служит внезапное, непредна­меренное нанесение ущерба окружающей среде в результате ава­рий, приведших к неожиданному выбросу загрязняющих ве­ществ в окружающую среду. Перечень загрязняющих веществ и причин страховых событий, ущербы по которым подлежат возме­щению, оговариваются в каждом конкретном случае при заклю­чении договора страхования.

В Типовом положении определены страховые события, по ко­торым страховщик не несет ответственности. Это события:

• прямо или косвенно связанные с последствиями военных действий, восстаний, путчей, забастовок, внутренних беспоряд­ков, боевых действий;

• вызванные радиоактивным загрязнением, облучением и другими последствиями деятельности, связанной с использова­ние ядерного топлива;

• связанные с умышленными действиями страхователя при условии, что он знал вредные последствия этой деятельности;

• вызванные нарушением законов и других нормативных актов;

• связанные с управлением производства персоналом, не уполномоченным на это или просрочившим время инструктажа, переподготовки, а также лицами, страдающими душевными бо­лезнями и другими заболеваниями, ограничивающими их дееспо­собность;

• некоторые другие страховые события.

Основанием возникновения страховых отношений является договор страхования, заключаемый между страхователем и стра-

5. Экологическое страхование

ховщиком, на основании письменного заявления страхователя и анкеты, содержащей реквизиты страхователя.

В соответствии с предъявленными данными решается вопрос о приеме на страхование и рассчитываются страховые платежи. Страховые платежи уплачиваются страхователем по тарифным ставкам, которые устанавливаются в процентах от размера годо­вого оборота предприятия. На основании данных об уплате плате­жей страхователю выдается страховое свидетельство (полис). С этого момента договор экологического страхования вступает в силу. Он заключается сроком на один год с последующей пролон­гацией. При заключении договора экологического страхования страховщик производит непосредственный осмотр предприятия.

Условия страхования экологической ответственности преду­сматривают установление предельных сумм выплат страхового возмещения (лимиты ответственности) и собственного участия страхователя в оплате убытков (франшиза). Лимиты ответствен­ности могут быть установлены для выплат по одному иску, по серии исков, вытекающих из одного страхового случая.

Страховое возмещение выплачивается в размерах, предусмот­ренных действующим гражданским законодательством, опреде­ляемых в результате рассмотрения дел в судебном или другом предусмотренном порядке. Страховое возмещение включает в себя:

• компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;

• сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и окружающей среды;

• расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в состояние, соответствующее нормативам, при условии, что на них дано предварительное согласие страховщика;

• расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового случая причинен вред, или по уменьшению ущерба, причиненного страховым случаем;

• связанные с предварительным расследованием, проведени­ем судебных процессов и другие расходы по улаживанию любых исков, предъявляемых страхователю, которые могут быть пред­метом возмещения по договору, при условии, что на них дано предварительное согласие страховщика.

Типовое положение определяет конкретные убытки, которые страховщиком не возмещаются. Это убытки:

• связанные с генетическими последствиями загрязнения ок­ружающей природной среды;

XV. Экономико-правовой механизм природопользования

• причиненные работникам страхователя во время их нахож­дения на службе (работе);

• связанные с действием причин, о которых страхователю было известно до начала действия договора;

• штрафы, неустойки и т.п.;

• ущерб имуществу, находящемуся на территории, принадле­жащей, занимаемой, используемой, находящейся под охраной или под контролем страхователя.

В целом институт экологического страхования пока не полу­чил развития в России.