Законодавство України про міжнародні договори

До національного законодавства України про міжнародні договори належать такі нормативно-правові акти:

- Конституція України від 28 червня 1996 року;

- Закон України від 29 червня 2004 року «Про міжнародні договори»;

- Постанова Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 р. № 422 «Про затвердження Положення про порядок укладання, виконання і денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру» та ін.

Прийняття Конституції України 1996 року стало важливою соціально-політичною подією, що мала не тільки внутрішньодержавний, але і міжнародний аспект.

Одним із суттєвих аргументів, що підтверджують такий міжнародний аспект, стала конституційна регламентація міжнародних договорів України, що визначає її правову поведінку на міжнародній арені.

У ст. 9 Конституції України закріплено, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких дана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Тут міститься положення про те, що укладання міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе тільки після внесення відповідних змін до Конституції України.

Якщо ці положення можна назвати статутарними, то інші статті Конституції України містять у собі положення, які швидше за все мають процесуа­льний характер. Так, ст. 26 Конституції містить вказівку на те, що права, свободи, а також обов’язки іноземців і апатридів, що перебувають в Україні на законних підставах, можуть бути обмежені міжнародними договорами Укра­їни; ст. 85 Конституції закріплює повноваження Верховної Ради України на надання законом згоди на обов’язковість міжнародних договорів України і денонсацію міжнародних договорів України; у ст. 106 Конституції закріп­лені права Президента України на ведення переговорів і укладання міжнаро­дних договорів України. Нарешті, у ст. 151 Конституції України закріплені права Конституційного Суду України на надання висновку про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжна­родних договорів, що вносяться у Верховну Раду України для надання згоди на їх обов’язковість.

Слід зазначити, що, виходячи з конституційних положень, міжнародні договори однозначно є частиною національного законодавства України. Це випливало ще із Закону України від 10 грудня 1991 року «Про дію міжнарод­них договорів на території України», відповідно до якого укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори складають невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

Проте з зазначених положень не можна зробити висновок про те, чи мають норми міжнародного договору (тобто, по суті, норми міжнародного права) пріо­ритет стосовно норм національного законодавства. Закладений у Конституції і Законі механізм їх імплементації (трансформація у формі прямої рецепції) включає їх у національне законодавство та нівелює їх пріоритетність.

Нагадаємо, що в поточному законодавстві України укладений інший меха­нізм імплементації. Наприклад, у Законі України «Про внесення змін і допо­внень у Закон України «Про плату за землю» від 19 вересня 1996 року та інших закріплене положення про те, що якщо міжнародним договором Укра­їни встановлені інші правила, ніж визначені дійсним Законом, то застосову­ються правила міжнародного договору.

У профільному Законі України від 29 червня 2004 року «Про міжнародні договори України» одночасно містяться обидва механізми імплементації. У його ст. 19 закріплено, що:

- чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Вер­ховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосову­ються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства;

- якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установле­ному порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відпові­дному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародно­го договору.

Таким чином, виникає колізія, що потребує роз’яснення Конституційного Суду України. Необхідно вирішити питання про допустимість пріоритету міжнародного договору над внутрішньодержавним (національним) законом або про допустимість пріоритету норм міжнародного права над нормою внутрішньоде­ржавного права.

До блоку національного законодавства, що регламентує порядок укладання, виконання і денонсації міжнародних договорів України, входить Закон України «Про міжнародні договори України», прийнятий Верховною Радою України 29 червня 2004 року. Саме в цьому законодавчому акті порівняно з іншими нормативно-правовими актами докладно розроблені і закріплені поло­ження профільного характеру, що характеризують сприйняття Україною норм права міжнародних договорів, а також національні особливості такого сприй­няття.

Відповідно до Преамбули Закон України від 29 червня 2004 року «Про міжнародні договори» встановлює порядок укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів України з метою належного забезпечення національних інтересів, здійснення цілей, завдань і принципів зовнішньої по­літики України, закріплених у Конституції України та законодавстві Украї­ни. Він застосовується до всіх міжнародних договорів України, регульованих нормами міжнародного права і укладених відповідно до Конституції України та вимог цього Закону.

У цьому законі поняття «укладення міжнародного договору України» застосовується в розширеному і багатоаспектному смислі й охоплює дії щодо підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та надання згоди на його обов’язковість для України.

Відмітною рисою даного нормативно-правового акта, що підтверджує його профільний характер, є системна класифікація міжнародних договорів Украї­ни, яка дана в ст. З Закону. Відповідно до неї міжнародні договори України укладаються з іноземними державами і міжнародними організаціями від імені:

а) України;

б) Уряду;

в) міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади, дер­жавних органів.

Від імені України укладаються міжнародні договори:

а) політичні, мирні, територіальні і такі, що стосуються державних кордонів, розмежування виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України;

б) що стосуються прав, свобод та обов’язків людини і громадянина;

в) про участь України в міждержавних союзах та інших міждержавних об’єд­наннях (організаціях), системах колективної безпеки;

г) про військову допомогу та направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи допуску підрозділів збройних сил іноземних держав на те­риторію України, умови їх тимчасового перебування, включаючи терміни виведення, фінансово-економічні, екологічні та інші наслідки і компенсації;

ґ) про використання території та природних ресурсів України;

д) яким за згодою сторін надається міждержавний характер.

Від імені Уряду України укладаються міжнародні договори України з еко­номічних, торговельних, науково-технічних, гуманітарних та інших питань, віднесених до відання Кабінету Міністрів України.

Міжвідомчими є міжнародні договори України з питань, віднесених до відання міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Процесуальні стадії укладання міжнародних договорів України в основно­му не відрізняються від аналогічних стадій, що випливають із Віденської кон­венції 1969 року, але мають свою національну специфіку.

Так, пропозиції з укладання міжнародних договорів України подаються Президентові України або Уряду України Міністерством закордонних справ України (МЗС України). Інші міністерства і центральні органи державної виконавчої влади а також Верховний Суд України, Національний банк України, Генеральна прокуратура України подають пропозиції щодо укладення міжнародних договорів України разом з Міністерством закордонних справ України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації подають пропозиції щодо укладення міжнародних договорів України через Мі­ністерство закордонних справ України, інший центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого належать питання, які пропонуються для врегу­лювання міжнародним договором.

Порядок подання пропозицій про укладання міністерствами й іншими центральними органами державної виконавчої влади міжнародних договорів міжвідомчого характеру визначається Урядом України. У таких пропозиціях обґрунтовується доцільність укладення міжнародного договору, визначаються вірогідні політичні, правові, матеріальні та фінансові наслідки його укладан­ня, зазначаються суб’єкти виконання міжнародного договору, пропонується склад делегації або представник України для ведення переговорів, прийняття тексту міжнародного договору або встановлення його автентичності. До них додається проект міжнародного договору й у разі потреби – проект рекомен­дації делегації або представника України.

Уряд України розглядає внесені пропозиції і не пізніше ніж у десятиденний термін подає їх разом із відповідними висновками Президенту України, а за договорами, укладеними від імені Уряду України, приймає рішення про укладання такого договору Україною.

Пропозиції про укладення міжнародних договорів України подаються після проведення Міністерством юстиції України правової експертизи щодо від­повідності проекту міжнародного договору Конституції та законам України. У разі внесення пропозицій щодо укладення міжнародного договору України, який встановлює інші правила, ніж ті, що містяться в актах законодавства України, до них додаються у формі порівняльних таблиць пропозиції щодо внесення змін до відповідних актів законодавства України або пропозиції щодо прийняття нових актів законодавства України (ст. 4 Закону України від 29 червня 2004 року).

Відповідно до ст. 5 Закону від 29 червня 2004 року рішення про проведення переговорів і про підписання міжнародних договорів України приймаються:

- щодо договорів, що укладаються від імені України, – Президентом України;

- щодо договорів, що укладаються від імені Уряду України, – Кабінетом Міні­стрів України;

- стосовно договорів, що укладаються від імені міністерств та інших центра­льних органів державної виконавчої влади України, – у порядку, встановле­ному Урядом України.

В Україні є свої відмінності у сфері визначення і надання повноважень на укладення міжнародного договору (ст. 6 Закону від 29 червня 2004 року).

Так, ведення переговорів про підготування тексту міжнародного договору, прийняття його тексту, встановлення його автентичності або підписання міжнародного договору України здійснюються лише уповноваженими на те особами.

Президент України, Прем’єр-міністр України і Міністр закордонних справ України мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень завдяки обійманій посаді.

Глава дипломатичного представництва України в іноземній державі або глава представництва України при міжнародній організації має право вести без спеціальних повноважень переговори про укладення міжнародного догово­ру України відповідно з державою перебування або в рамках відповідної міжнародної організації.

Повноваження на ведення переговорів і підписання міжнародних догово­рів України даються:

- стосовно договорів, що укладаються від імені України, – Президентом України;

- стосовно договорів, що укладаються від імені Уряду України, – Урядом України;

- стосовно договорів міжвідомчого характеру – у порядку, встановленому Уря­дом України.

Делегація або представник України, наділені повноваженнями відповідно до дійсного Закону, зобов’язані вести переговори або здійснювати інші дії згідно з наданими їм повноваженнями і з урахуванням рекомендацій МЗС Укра­їни. Ці суб’єкти за погодженням із МЗС України подають Президенту України або Уряду України звіт про виконання наданих їм рекомендацій. Звіт повинен містити висновки про подальші дії України щодо укладання міжнародного договору.

Ратифікація міжнародного договору, на особливостях якої ми зупинялися, також здійснюється на основі цього профільного закону. У ньому ж регламентований порядок затвердження міжнародних договорів України, що не потре­бують ратифікації.

Затвердження договорів здійснюється:

- стосовно договорів, що укладаються від імені України та від імені Уряду України, якщо такі договори встановлюють інші правила, ніж ті, що містяться в актах Президента України, – Президентом України. Рішення Президента України про затвердження міжнародного договору України приймається у формі указу;

- стосовно договорів, що укладаються від імені Уряду України та міжвідом­чих договорів, якщо такі договори встановлюють інші правила, ніж ті, що містяться в актах Кабінету Міністрів України, – Урядом України. Рішення Уряду України про затвердження міжнародного договору України прийма­ється у формі постанови (ст. 12 Закону від 29 червня 2004 року).

Рішення про приєднання України до міжнародних договорів або їх прийняття приймаються:

- стосовно договорів, що потребують ратифікації, – Верховної Радою України у формі законів про приєднання до міжнародного договору або про прийнят­тя міжнародного договору, невід’ємною частиною яких є текст міжнародно­го договору;

- стосовно договорів, які не потребують ратифікації і приєднання до яких або прийняття яких провадиться від імені України, – Президентом України у формі указу;

- стосовно договорів, які не підлягають ратифікації і приєднання до яких або прийняття яких провадиться від імені Уряду України, – Урядом України у формі постанови.

Рішення про приєднання до міжнародних договорів міжвідомчого характе­ру або їх прийняття приймаються в порядку, який визначається Урядом Укра­їни.

У разі коли міжнародний договір набирає чинності з моменту його підписання, згода на обов’язковий характер його положень виражається у формі підписання міжнародного договору уповноваженою на це особою.

Профільний характер Закону України 2004 року «Про міжнародні договори України» підтверджує і детальну регламентацію основних положень з ви­конання міжнародних договорів України, що передбачають дотримання і забезпечення їх виконання, загальний нагляд за виконанням міжнародних договорів України і заходи, яких вживають у разі порушення міжнародного дого­вору України іншими його сторонами.

Відповідно до ст. 15 Закону 2004 року міжнародні договори України підля­гають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права. Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Укра­їна виступає за те, щоб і інші учасники двосторонніх і багатосторонніх міжна­родних договорів, у яких бере участь Україна, неухильно виконували свої зо­бов’язання, що випливають із цих договорів.

У ст. 16 Закону закріплено, що міністерства й інші центральні органи державної і виконавчої влади України, Уряд Автономної Республіки Крим, інші державні органи, до компетенції яких належать питання, що регулюються міжнародними договорами України, забезпечують дотримання і виконання зобов’язань, узятих за міжнародними договорами Українською Стороною, стежать за здійсненням прав, що випливають із таких договорів для Української Сторони, і за виконанням іншими учасниками міжнародних договорів їх зобов’язань.

Ці органи, а також підприємства, установи й організації зобов’язані надавати Міністерству закордонних справ України інформацію, що стосується ви­конання міжнародних договорів України.

Загальний нагляд за виконанням міжнародних договорів України здійснює МЗС України. Па вимогу органів, що застосовують міжнародні договори України, МЗС України повинен надати офіційну інформацію щодо питань, які виникають у зв’язку з виконанням міжнародного договору України. У разі неналежного виконання зобов’язань, узятих на себе за міжнародними догово­рами Українською Стороною, МЗС України інформує про це Президента Укра­їни або Уряд України для вжиття необхідних заходів (ст. 17).

У разі порушення зобов’язань за міжнародним договором України іншими його учасниками МЗС України, а через нього інші центральні органи держав­ної виконавчої влади України, Уряд Автономної Республіки Крим подають Президенту України або Уряду України пропозиції про вживання необхідних заходів відповідно до норм міжнародного права. У разі суттєвого порушення міжнародного договору України іншими його учасниками, а також в інших випадках, передбачених нормами міжнародного права, такий договір може бути денонсований у порядку, встановленому даним Законом (ст. 18).

На відміну від Віденської конвенції 1969 року, Закон України 2004 року містить відмітні положення щодо опублікування міжнародних договорів України, що мають національні особливості. Але щодо питання реєстрації міжна­родних договорів України положення цих двох документів збігаються (ст. 80 Віденської конвенції і ст. 22 Закону України 2004 року).

Договори, що набрали чинності для України, – ратифіковані договори і договори, затвердження, прийняття або приєднання до яких здійснено на підставі рішень відповідно Верховної Ради України або Президента України, до­говори, що набрали чинності з моменту підписання їх Президентом України, публікуються у «Зібранні чинних міжнародних договорів України», «Відомостях Верховної Ради України», «Офіційному віснику України», у газетах «Го­лос України», «Урядовий кур’єр», «Президентський вісник».

Договори, що набрали чинності для України, міжнародні договори, що не потребують ратифікації, затвердження, прийняття або приєднання відповід­но Верховної Радою України або Президентом України, а також договори, прийняття або приєднання до яких було здійснено на підставі рішень Уряду України, публікуються в «Зібранні постанов Уряду України» і в газеті Уряду України.

Порядок опублікування міжнародних договорів України міжвідомчого ха­рактеру, що набрали чинності, визначається Урядом України.

Якщо міжнародний договір України має автентичний текст державною мовою України, публікується автентичний текст державною мовою України. У випадку коли міжнародний договір України не має автентичного тексту державною мовою України, публікується один з автентичних текстів інозем­ною мовою, а також офіційний переклад на державну мову України, здійсне­ний МЗС України.

Реєстрація міжнародних договорів, що набрали чинності для України, здій­снюється МЗС України в Секретаріаті Організації Об’єднаних Націй і у відпо­відних органах інших міжнародних організацій.

Оригінали текстів міжнародних договорів України зберігаються в МЗС України. Порядок збереження міжнародних договорів України міжвідомчого характеру визначається Урядом України.

У Законі України 2004 року докладно розроблений механізм припинення та зупинення (денонсація) міжнародних договорів України.

Пропозиції про припинення та зупинення (денонсацію) міжнародних дого­ворів України подаються МЗС України, іншими міністерствами і відомствами Уряду України відповідно до порядку, установленого для внесення пропозицій про укладання міжнародного договору. Уряд України вносить відповідні про­позиції Президенту України або Верховній Раді України.

Припинення та зупинення (денонсація) міжнародних договорів України здійснюється законом України, указом Президента України, постановою Уряду України. Припинення та зупинення (денонсація) міжнародних договорів України, ратифікованих Верховною Радою України, договорів, прийняття або приєднання до яких було здійснено на підставі рішень Верховної Ради Укра­їни, здійснюється Верховною Радою України у формі закону.

Слід зазначити, що Верховна Рада України відповідно до своїх повноважень на практиці здійснює денонсацію міжнародних договорів. Так, 14 жовт­ня 1998 року парламент України прийняв Закон України «Про денонсацію Гарантійної угоди (Проект розвитку енергоринку України) між Україною і Європейським банком реконструкції та розвитку».

Припинення та зупинення (денонсація) міжнародних договорів України, укладених Президентом України, які не потребують ратифікації, прийняття або приєднання Верховною Радою України, здійснюється Президентом Украї­ни у формі указу. Денонсація міжнародних договорів, що були укладені Уря­дом України і не потребують ратифікації, прийняття або приєднання Верхов­ної Радою України, провадиться Урядом України. Денонсація міжнародних договорів України міжвідомчого характеру провадиться в порядку, обумовленому Урядом України.

Верховна Рада України невідкладно має бути проінформована МЗС Украї­ни про укладання, припинення або зупинення дії міжнародних договорів Укра­їни, а також про тимчасове застосування такого договору або його частини (ст. 27 Закону від 29 червня 2004 року).