Человека и гражданина в России.

В.В. Лапаева, главный научный сотрудник Российской академии правосудия, доктор юридических наук.

Наиболее актуальными аспектами проблематики регулирования, реализации и защиты закрепленных в Конституции РФ прав человека и гражданина являются вопросы о пределах реализации этих прав, а также о возможности и критериях их ограничения. Надлежащее их решение имеет важное значение как для формирования доктрины российского конституционного права, так и для развития государственно-правовой практики.

Ограничение конституционных прав и свобод в последнее время все чаще становится предметом обсуждения среди российских политиков и экспертов, рассматривающих эту проблему в практической плоскости. Необходимость ограничений обосновывается, во-первых, нарастанием угрозы международного терроризма, в связи с чем, как правило, говорят о характерном для всего мирового сообщества кризисе либеральных ценностей. Во-вторых, специфически российский аргумент сводится к констатации разрыва между правами и свободами, закрепленными в Конституции, и реальной социальной практикой, в которой эти права не могут быть осуществлены. Отсюда делается вывод: честнее и целесообразнее было бы ограничить некоторые права, с тем чтобы привести их в соответствие с уровнем реального правового развития общества. Полагаю, оба эти аргумента несостоятельны и с политической, и с правовой точки зрения.

Оставим пока в стороне конституционно-правовой аспект данной проблемы, и рассмотрим вопрос о возможности ограничения закрепленных в Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина с позиции политической целесообразности, явно доминирующей в дискуссиях последних лет.

Прежде всего надо отметить, что мировое сообщество, готовность которого к ограничению конституционных прав и свобод под давлением террористической угрозы так любят у нас преувеличивать, очень неоднородно в правовом отношении. Что касается демократически развитых стран Запада, то они при определенном развитии событий, возможно, и могут позволить себе (с учетом складывающихся реалий) некоторую конкретизацию объема и характера прав и свобод в рамках своих конституций, ибо знают, что слишком далеко от права и либеральной демократии они не уйдут. Но в России, к сожалению, нет ни государственно-правовых, ни общественных механизмов, способных удержать исполнительную власть в поле притяжения нашей в целом либерально-демократической Конституции, в случае если власть сочтет целесообразным пойти по пути ограничения основных прав и свобод. Этого не сможет сделать ни парламент, в котором конституционное большинство имеет партия, тесно связанная с исполнительной властью, ни общество - по-прежнему неразвитое и политически неструктурированное. У нашего общества нет действенных каналов влияния на власть, поскольку нынешние крупные российские партии, призванные представлять интересы общества во власти, - это на самом деле властеобразованные, а не властеобразующие структуры (они выражают не столько интересы общества в системе государственной власти, сколько интересы власти в обществе). А при отсутствии организованной общественной поддержки противостоять давлению исполнительной и законодательной ветвей власти не сможет и судебная система, на которую в этой ситуации ляжет непосильная нагрузка.

Обнадеживает лишь то, что глава государства занимает взвешенную правовую позицию по рассматриваемому вопросу. Эта позиция была озвучена В.В. Путиным на встрече с депутатами фракции " Единая Россия", состоявшейся в ноябре 2004 г. Комментируя слова председателя Комитета Государственной Думы РФ по безопасности о том, что общество готово пойти на ограничение некоторых свобод в обмен на безопасность, В.В. Путин отметил, что такая формулировка его " настораживает, и ни о каком ограничении свобод не может быть речи". Таким образом, Президент недвусмысленно дал понять, что терроризму можно и нужно противодействовать правовыми средствами и в конституционно-правовых формах.

Другой популярный аргумент в пользу возможности ограничения основных прав и свобод для преодоления разрыва между Конституцией и социально-правовой реальностью широко используется для обоснования реформы политической системы (и прежде всего таких ее направлений, как новый порядок выборов глав субъектов Федерации и переход к выбору депутатов Государственной Думы РФ только по партийным спискам). К этому аргументу прибегают те сторонники реформы политической системы, которые признают, что реформа чревата ограничением конституционных прав граждан, вытекающих из принципа народовластия. При этом обычно говорят, что, поскольку реализация прав граждан на выборах глав регионов и депутатов Государственной Думы по одномандатным округам фактически блокируется региональным административным ресурсом, то население ничего не потеряет, если эти права будут ограничены. Оно даже выиграет - федеральный центр, усилив управляемость государством, сможет полнее гарантировать другие права граждан. Таким образом, вместо того чтобы искать пути исправления недостатков практики (а здесь, как известно, много неиспользованных возможностей), эти недостатки делают аргументом против действующей Конституции РФ, которая является главным достижением всех предшествующих преобразований. Причем речь идет о нормах, закрепляющих права и свободы, которые признаны высшей ценностью, защищаемой государством.

Если проанализировать приведенные аргументы в пользу возможности ограничения основных прав и свобод с позиции правового подхода, то общую логику рассуждений можно выразить формулой: одни права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены для защиты других прав и свобод. Но в таком общем виде этот тезис неверен, поскольку не соответствует сути правового подхода. Распространенность подобных представлений обусловлена смешением таких различных правовых понятий, как " ограничение прав", " определение пределов правовой регуляции" и " гарантии против злоупотребления правом". Рассмотрим под этим углом зрения соответствующие нормы Конституции РФ.

Что касается пределов осуществления прав, то они очерчены в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, которая гласит: " Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". Смысл данного конституционного положения восходит к знаменитому " золотому правилу" нормативной регуляции, воспринятому христианством из греко-римской правовой мысли: " Итак, во всем, как хотите, чтобы с вами поступали люди, так поступайте и вы с ними". Иначе говоря: " Не поступайте по отношению к людям так, как вы не хотели бы, чтобы люди поступали по отношению к вам". В плоскости правового подхода эта формула означает, что индивид может осуществлять свои права в тех пределах, в которых не нарушаются аналогичные права других лиц. Таким образом, здесь, по сути, сформулирован принцип формально-юридического равенства, означающий отсутствие у любого индивида каких-либо привилегий перед другими людьми в сфере права. Этот принцип и задает пределы правовой регуляции, т.е. пределы осуществления основных прав и свобод.

Важно подчеркнуть, что очерченная этим принципом мера правовой регуляции применима лишь к ситуациям, когда речь идет об использовании одного и того же права разными лицами. Исходя из принципа формального правового равенства, мы можем сказать, что право на жизнь одного человека не должно нарушать право на жизнь другого человека, право на участие в управлении делами государства одного гражданина не должно нарушать аналогичное право другого гражданина и т.д. Когда же говорят о том, что право на свободу слова одного человека не должно нарушать право на достоинство другого человека, то проблема переносится в иную плоскость: речь идет не об определении пределов осуществления прав, а о запрете злоупотребления правом в рамках уже заданных пределов реализации этих прав. В первом случае правовой принцип устанавливает пределы разграничения прав между двумя правопослушными субъектами, а во втором говорится о том, что установленные права не должны нарушаться: один человек не должен нарушать право на достоинство другого человека (а если такое нарушение имеет место, то никакое право на свободу слова или на неприкосновенность личности и т.п. не может служить ему оправданием).

Таким образом, популярный сейчас тезис о том, что одни права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены для защиты других прав и свобод, относится к ситуации возможного злоупотребления правами, к сфере правонарушений (т.е. нарушений уже установленных прав). Можно говорить о допустимости ограничения прав и свобод с целью защиты от террористической угрозы, но нельзя утверждать, что ограничение каких-то прав из-за невозможности их реализации на практике можно компенсировать более полным предоставлением других прав. Подобные представления находятся за рамками правовой логики. Правовой подход предполагает защиту и восстановление нарушенного права, а вовсе не подмену одного права другим (а тем более дополнения одного правонарушения другим). Ведь правовая норма содержит в себе санкцию за нарушение требований права, а не шкалу приоритетов различных прав, позволяющую заменять нарушенное право другим равноценным ему правом.

Кроме того, когда говорят о возможности ограничения одного конституционного права для защиты другого, предполагают наличие некой шкалы приоритетов в системе основных прав и свобод человека и гражданина. Конечно, по смыслу присущего Конституции РФ естественно-правового типа правопонимания (см. ст. 2 и ч. 2 ст. 17) права человека как естественные и неотчуждаемые являются приоритетными по отношению к правам гражданина. Но Конституция РФ не проводит достаточно четкого различия между правами человека и правами гражданина даже применительно к вопросу об ограничении прав и свобод в условиях чрезвычайного положения. Так, содержащийся в ч. 3 ст. 56 перечень прав, не подлежащих ограничению в условиях чрезвычайного положения, включает только права человека. Однако здесь указаны далеко не все права. То обстоятельство, что в условиях чрезвычайного положения право гражданина на участие в управлении делами государства или право человека на тайну переписки могут быть ограничены, означает не девальвацию этих прав по сравнению с другими, а лишь то, что в условиях чрезвычайного положения реализация указанных прав может затруднить обеспечение безопасности и защиту конституционного строя. Тем более нельзя сказать, что Конституция РФ выделяет главные и второстепенные права применительно к нормальной ситуации (т.е. при отсутствии чрезвычайного положения). Очевидно, что в этом случае нельзя утверждать, например, что право гражданина на участие в управлении делами государства имеет приоритет перед правом человека на жизнь. В противном случае нам нечего будет возразить тем, кто скажет, что свободные выборы - это слишком дорогое удовольствие для страны, население которой вымирает, потому что не может в должной мере реализовать свое право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Конечно, если бы речь шла не об основных правах человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ и в общепризнанных международно-правовых нормах, невозможность осуществления на практике этих прав могла бы послужить основанием для отмены того или иного права в силу его социальной необусловленности. Но и в этом случае происходит не замена одного права другим, а идет обычный процесс изменения правовой регуляции с учетом возможностей и потребностей социальной практики. К основным правам и свободам человека и гражданина эта логика не подходит, потому что все они в равной мере гарантированы действующей Конституцией РФ, дух и буква которой не допускают возможности отказа от какого-либо права. Речь может идти лишь о временных (ситуативных) ограничениях некоторых прав в период действия чрезвычайного положения.

Таким образом, возвращаясь к рассматриваемым аргументам в пользу возможности ограничения основных прав и свобод, можно сказать, что единственный заслуживающий правового анализа аргумент связан с наличием террористической угрозы. Ясно, что угроза терроризма может стать достаточным основанием для такого ограничения. Однако ясно и то, что не любая угроза терроризма может служить основанием для ограничения основных прав, не все права могут быть при этом ограничены, а возможные ограничения должны осуществляться в определенных пределах и иметь временный характер. Все эти вопросы требуют специальной правовой регламентации, которая согласно ст. 56 Конституции РФ может быть установлена в условиях чрезвычайного положения федеральным конституционным законом. В соответствии с таким законом для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения ряда прав и свобод, вводимые в определенных пределах и на ограниченный срок действия (ч. 1 ст. 56). При этом ч. 3 ст. 56 закрепляет запрет на какие-либо ограничения в условиях чрезвычайного положения целого ряда прав и свобод. При этом речь идет не о неких " приоритетных" правах и свободах, а лишь о тех правах и свободах, реализация которых в условиях чрезвычайного положения не несет в себе угрозы для безопасности граждан и основ конституционного строя. Так, Конституция РФ допускает ограничение в этих условиях свободы слова (ст. 29), но сохраняет гарантии свободы совести (ст. 28). Вне рамок подобной правовой регламентации любые ограничения основных прав и свобод под предлогом защиты от терроризма являются нарушением этих прав и свобод и носят произвольный характер.

Однако сторонники тезиса о том, что одни права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены для защиты других прав и свобод, не связывают свои предложения об ограничении прав с введением чрезвычайного положения. Говоря о возможности ограничения прав, они (явно или неявно) ссылаются не на ст. 56, а на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит: " Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Если сократить данную формулировку, не теряя ее правового смысла, то можно свести ее к следующему тезису: " Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены для защиты прав других лиц, а также для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Отсюда и делают вывод, что одни права и свободы могут быть ограничены для защиты других прав и свобод. Но такой вывод неверен. В данном нормативном положении речь идет не о возможности ограничения одних прав человека и гражданина для защиты других, а об определении в федеральном законе пределов реализации прав и свобод в смысле ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, а именно о том, что права одних лиц могут быть ограничены для защиты таких же по своему содержанию прав других лиц.

Если же принять другую точку зрения при толковании данного положения и считать, что одно право может быть ограничено для защиты другого права, то мы столкнемся с уже упомянутой ранее неразрешимой проблемой выстраивания приоритетов в системе основных прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, мы не сможем увязать правовой смысл этого положения со смыслом ряда других статей Конституции РФ, и прежде всего со ст. 56. Мы не сможем объяснить, почему ограничения основных прав (причем далеко не всех), направленные на обеспечение безопасности граждан и защиты конституционного строя, могут вводиться лишь в условиях чрезвычайного положения, лишь в заданных пределах и на определенный срок и только в соответствии с федеральным конституционным законом, а ограничения, направленные на защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства, могут вводиться федеральным законом без каких-либо ограничений.

Единственным последовательным и с формально-логической, и с правовой точки зрения подходом к толкованию данной нормы является трактовка содержания ч. 3 ст. 55 как ситуативно-целевой конкретизации положения ч. 3 ст. 17 Конституции РФ. В соответствии с такой трактовкой основной смысл ч. 3 ст. 55 может быть выражен формулой: права одних лиц могут быть ограничены для защиты таких же по своему содержанию прав других лиц. Это означает, что речь здесь, по существу, идет не об ограничении основных прав и свобод, а об определении пределов правовой регуляции на основе принципа формального равенства. Таким образом, термин " ограничение прав и свобод" используется в ст. 55 в ином, отличном от ст. 56, смысле. То же самое можно сказать и применительно к ряду других норм Конституции РФ. Например, как конкретизацию принципа формального правового равенства следует рассматривать норму ч. 2 ст. 19, согласно которой запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Ясно, что данная норма содержит не только запрет на ограничение объема тех или иных прав по указанным признакам, но и запрет на неравенство и привилегии одних лиц в ущерб другим при пользовании одним и тем же правом, и таким образом усиливает положение ст. 19 о гарантиях равенства всех перед законом и судом.

Еще один (третий) смысл вкладывается в данный термин в тех статьях Конституции РФ, где под ограничением прав понимаются гарантии против злоупотребления данным правом со стороны его носителей. Это относится, в частности, к ст. 25 Конституции РФ, которая гласит, что " никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения". Когда эту норму трактуют как законодательное ограничение естественного права на неприкосновенность жилища < *>, такой подход входит в противоречие со смыслом ч. 1 и 3 ст. 56 Конституции РФ. Согласно данной статье право на неприкосновенность жилища может быть ограничено с целью обеспечить безопасность граждан и защиту конституционного строя (поскольку оно не указано в ч. 3 ст. 56, где закреплен перечень прав, не подлежащих ограничению), но лишь в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом, в определенных пределах и на определенный срок. Поэтому мы не можем сказать, что в ст. 25 (как и в ряде аналогичных случаев) речь идет об ограничении неотчуждаемого права на неприкосновенность жилища. Не укладывается смысл этой нормы и в логику ч. 3 ст. 17 или ч. 3 ст. 55, где говорится об определении пределов правового регулирования по принципу формального равенства. Очевидно, что в данном случае ст. 25 содержит гарантии против злоупотребления правом на неприкосновенность жилища со стороны субъекта этого права. Такой гарантией является предусмотренная этой статьей возможность проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц. При этом в качестве гарантии против нарушения права на неприкосновенность жилища, со стороны правоохранительных органов ст. 25 требует, чтобы действия этих органов были основаны либо на положениях федерального закона, либо на судебном решении.

В этом случае федеральный закон содержит не ограничение закрепленного в Конституции неотчуждаемого (естественного) права, а лишь запрет (систему запретов) на злоупотребление этим правом, на использование его для нарушения прав других лиц. Так, очевидно, что в соответствии с федеральным законом неприкосновенность жилища может быть нарушена, если, например, в жилище укрывается преступник, удерживающий заложника. Строго говоря, в этом случае речь и не идет об использовании права на неприкосновенность жилища. Ведь нельзя сказать, что человек, укрывающийся в своем жилище от правоохранительных органов, осуществляет свое право на неприкосновенность жилища в режиме нормального пользования этим правом. Поскольку подобная ситуация выходит за рамки нормального пользования правом на неприкосновенность жилища, то и рассматриваться она должна в иной плоскости - в плоскости соотношения права на личную неприкосновенность заложника и личную неприкосновенность лица, использующего свое жилище для противоправных целей.

По Конституции право на неприкосновенность жилища предполагает нормальный режим использования данного права по назначению. В этом случае право на жилище одного человека может быть " ограничено" для защиты аналогичного права другого. Так, при определенных условиях можно считать правомерным проникновение в квартиру в отсутствие хозяина, если, например, вода из незакрытого крана заливает соседей снизу, нарушая их право на неприкосновенность жилища. Но и здесь речь идет не об ограничении права в строгом смысле этого слова (т.е. в смысле ст. 56 Конституции РФ), а об очерчивании пределов пользования правом в соответствии все с тем же принципом правового равенства, из которого следует, что осуществление права одного лица не должно нарушать аналогичное право другого лица.

Такой же смысл вкладывается в термин " ограничение прав" и в некоторых других статьях Конституции РФ. Например, в ч. 2 ст. 23, гарантирующей, что ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров и т.д. допускается только на основании судебного решения, под ограничением права понимается именно пресечение (запрет) злоупотребления данным правом. Цель данной нормы - не очерчивание объема и характера ограничений соответствующего права, а гарантия судебного порядка выявления злоупотреблений данным правом. Показательно, что в условиях чрезвычайного положения, когда речь идет об ограничении прав в прямом смысле этого слова, право, гарантированное в ч. 2 ст. 23, может быть ограничено (оно не вошло в перечень не подлежащих ограничению прав, указанных в ч. 3 ст. 56).

Объединение в тексте Конституции РФ под одним термином таких различных правовых понятий, как " ограничение прав", " определение пределов осуществления прав" и " закрепление гарантий против злоупотребления правом", конечно же, создает путаницу с далеко идущими правовыми (а точнее, неправовыми) последствиями. Однако системное толкование различных статей Конституции позволяет выявить заложенный в ней правовой смысл, который можно резюмировать следующим образом.

1. Отдельные ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в точном правовом смысле этого слова возможны лишь в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 56 Конституции РФ (т.е. ограничения могут быть введены лишь в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом и только с указанием пределов таких ограничений и срока их действия, причем лишь в отношении прав и свобод, не вошедших в перечень ч. 3 ст. 56).

2. Федеральным конституционным законом и федеральным законом могут быть установлены пределы пользования основными правами и свободами в соответствии с принципом правового равенства, сформулированным в ч. 3 ст. 17 и конкретизированным в ряде иных статей Конституции РФ (в том числе в ч. 3 ст. 55).

3. Федеральным конституционным законом и федеральным законом могут быть установлены гарантии против злоупотребления правами и свободами, но только в той мере, в какой это необходимо для пресечения таких злоупотреблений.

4. Объем прав и свобод не может быть уменьшен без введения чрезвычайного положения в тех случаях, когда они не нарушают принцип правового равенства и когда пользование ими не связано со злоупотреблениями со стороны субъектов этих прав и свобод.

Практическое значение предложенного толкования рассмотренных норм можно продемонстрировать на следующих примерах. Прежде всего, по поводу упомянутой в начале статьи дискуссии о возможности ограничения конституционных прав и свобод в ходе осуществления реформы политической системы следует отметить, что такое ограничение допустимо лишь в условиях чрезвычайного положения и при соблюдении всех требований ст. 56 Конституции РФ. В качестве другого примера, показывающего актуальность и значимость различения таких понятий, как " ограничение прав" и " введение гарантий против злоупотребления правами", можно привести запрет на создание региональных политических партий, введенный Федеральным законом от 11 июля 2001 г. " О политических партиях". Закрепляя такой запрет, законодатель, очевидно, полагал, что в данном случае он устанавливает гарантии против злоупотребления правом граждан на объединение. Однако на самом деле здесь вводится ограничение права граждан на объединение, которое возможно лишь в условиях чрезвычайного положения.

О правовых гарантиях от противоправных действий можно было бы говорить в том случае, если бы законодатель устанавливал общий и равный для всех субъектов данного права запрет на те или иные действия. Но здесь имеет место не введение общего для всех запрета, а лишение одного из самостоятельных субъектов права на объединение возможности пользоваться этим правом. Речь идет о таком носителе права на объединение в политические партии, как население субъекта Федерации, которое, будучи частью многонационального народа Российской Федерации, является самостоятельным участником политического процесса, формирующим региональные органы государственной власти путем выборов. Поскольку заложенная в Конституцию РФ федеративная модель государственного устройства предполагает выборы органов государственной власти в субъектах Федерации, то граждане, участвующие в этих выборах, имеют право на объединение в региональные политические партии. Конституция РФ (ст. 56) допускает возможность временного ограничения данного права, но только в экстраординарных условиях чрезвычайного положения.

Если же запрет на региональные партии вводится не как временная мера, соответствующая условиям чрезвычайного положения, а как постоянно действующий фактор политической жизни в нормальном режиме ее функционирования, имеет место ограничение права на объединение в политические партии. Об ограничении данного права можно говорить применительно к таким субъектам, как весь народ Российской Федерации и граждане, проживающие в том или ином субъекте Федерации, т.е. часть народа, составляющая население отдельного субъекта Федерации. Причем в последнем случае речь идет даже не об ограничении субъекта региональной политической жизни права на политическое объединение, а о лишении его этого права. Между тем Конституция РФ, гарантируя основные права и свободы человека и гражданина, не предусматривает возможность полного отказа от этих прав (т.е. лишения прав), а допускает лишь их временное ограничение в условиях чрезвычайного положения.

Дискуссии, предшествовавшие принятию Закона о партиях, выявили два основных аргумента в пользу запрета региональных партий:

необходимость преодоления тенденций к национальному и религиозному сепаратизму и экстремизму;

необходимость развивать региональные и местные отделения общероссийских партий.

Оба аргумента несостоятельны с правовой точки зрения.

Что касается вполне оправданных опасений по поводу возможности использовать право на объединение для осуществления противоправных действий сепаратистского и экстремистского толка, то необходимой и достаточной страховкой от подобного развития событий является содержащийся в Законе о партиях запрет на создание политических партий по национально-этническому и религиозному признакам, который конкретизирует применительно к сложившимся условиям положения ч. 3 ст. 13 Конституции РФ. Такой запрет, распространяющийся в равной мере на всех субъектов права на объединение в политические партии, в сложившихся условиях является социально обусловленной правовой мерой, обеспечивающей гарантии против злоупотребления правом на объединение. И совсем иное дело, когда под предлогом борьбы с национал-религиозным сепаратизмом и экстремизмом запрещают все региональные партии. Нет никаких правовых оснований для того, чтобы запрещать, например, какую-нибудь Башкирскую партию зеленых или Тверскую социал-демократическую партию (идеология и практика которых ориентированы на решение задач региональной и общенациональной политики) только потому, что могут быть региональные партии, стоящие на позициях сепаратизма. Гарантии против злоупотреблений и нарушений должны иметь правовой характер и быть направлены на преодоление имеющихся злоупотреблений и правонарушений со стороны конкретных субъектов (в данном случае партий сепаратистской и экстремистской направленности), а не на ограничение права на объединение как такового.

Еще более очевидна правовая несостоятельность позиции, которая оправдывает запрет региональных партий необходимостью развивать региональные отделения общероссийских партий. При таком подходе одни субъекты политического процесса (федеральные партии и их региональные отделения) получают ничем не оправданные, неправомерные привилегии за счет ограничения прав других конкурирующих с ними субъектов (региональных партий). Это противоречит целому ряду статей Конституции РФ, прежде всего ч. 4 ст. 13, гарантирующей равенство общественных объединений перед законом. На наш взгляд, именно создание тепличных условий для общероссийских политических партий и было главной причиной ограничения права на политические объединения для граждан, проживающих в субъектах Федерации. Анализ политических последствий такого решения выходит за рамки темы. Отметим лишь, что, как показывает новейшая российская история, любой отход от правового начала, квинтэссенцией которого является действующая Конституция РФ, всегда направлен против общественных интересов и чреват дестабилизацией политической жизни.

Наши политики, политологи и политтехнологи, изощренные в поисках и отработке неправовых сценариев так называемой реальной политики, любят рассуждать о " нехороших" особенностях российского менталитета, охотно цитируя пословицы и поговорки, критичные по отношению к закону и суду. В ответ на это сошлемся на одну поговорку, которая по глубине и емкости высказывания, на наш взгляд, перевешивает все остальное - " дуракам закон не писан". Смысл этой народной мудрости состоит в признании того, что следование закону является самым разумным, экономным, надежным и эффективным способом решения любой проблемы. А что касается критики неправового закона и неправедного суда, то за этим стоит не столько правовой нигилизм российского народа, сколько народная тоска по праву и правде, по правовому закону и справедливому суду.

21. Конституционные принципы федеративного устройства РФ. Проблемы Российского федерализма.

Государственное (федеративное) устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, в том числе входящих в основы конституционного строя. Так, в ст. 5 Конституции РФ установлено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на: государственной целостности; единстве системы государственной власти; разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; равноправии; самоопределении народов. В этом ряду следует выделять еще один принцип — национально-территориального устройства. А ст. 69 Конституции содержит принцип свободного развития коренных малочисленных народов.

Принцип государственной целостности означает, что Россия является единым государством, а не простым соединением ее отдельных частей. Территория каждого из 89 субъектов Федерации находится в составе Федерации, являясь ее неразрывной частью. Это исключает возможность расчленения территории Федерации. Последняя обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Целостность территории — важный фактор нормального функционирования государства, единства экономического пространства, системы государственной власти. Она является условием равного правового статуса всех граждан страны независимо от места их проживания.

На этот счет имеется четко выраженная правовая позиция Конституционного Суда РФ в его постановлении от 31 июля 1995 г. Принцип территориальной целостности соответствует общепризнанным нормам международного права. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение территориальной целостности других государств.

Принцип единства системы государственной власти — логическое следствие того, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Данный принцип гарантирует целостность государства, слаженность в деятельности всех государственных органов. В стране не может быть отдельно государственной власти Федерации и государственной власти ее субъектов. Государственная власть едина — различны органы, ее осуществляющие. В соответствии с принципом разделения властей на федеральном уровне государственную власть осуществляют законодательные, исполнительные и судебные органы.

Каждый из них реализует свои полномочия, но вместе они образуют единую систему федеральной власти.

Такой же подход установлен и в субъектах Федерации, где, как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г., при организации системы органов государственной власти необходимо исходить в основном из имеющейся на федеральном уровне схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей.

Единство системы государственной власти обеспечивается:

федеральными законами об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федераций;

конституционным разграничением предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72, 73, 76);

единством системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в пределах предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов вытекает из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и субъектов. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти разного уровня осуществляется согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ посредством Конституции РФ, Федеративным и иными договорами.

Разграничению подлежат предметы совместного ведения. При разграничении в конечном итоге за федеральными органами власти сохраняется достаточный объем полномочий для защиты интересов многонационального народа страны. Федерация при любых условиях должна обеспечивать единство правового пространства страны.

Равноправие в государственном устройстве как принцип государственного устройства означает равноправие, во-первых, народов, а во-вторых, субъектов Федерации.

Равноправие народов обусловлено многонациональностью российского народа (более 100 народов и народностей). Однако вряд ли все из них можно считать народами в смысле ст. 5 Конституции. Видимо, в этой статье речь идет о равноправии коренных для России народов.

Все они независимо от своей численности равноправны. Кроме того, в ст. 69 Конституции дополнительно гарантируются права коренных малочисленных народов. Равноправие народов означает равенство их прав и условий для жизнедеятельности и развития. В числе прав народов — право на самоопределение, равные возможности для использования земли и других природных ресурсов, право на сохранение и развитие родного языка, на получение поддержки со стороны государства.

Равноправие субъектов Федерации означает их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами власти, взаимодействуя с этими органами непосредственно. Все субъекты на равных входят в состав Федерации, формируют Совет Федерации Федерального Собрания РФ, направляя в него двух своих представителей. Они равноправны в отношении установления атрибутов своей государственной власти: все имеют конституцию или устав, собственные органы государственной власти, символы государственности; имеют одинаковую конституционную компетенцию, закрепленную в ст. 72, 73 Конституции РФ.

Вместе с тем равноправие не исключает и некоторых различий. Субъекты имеют разные организационно-правовые формы (республика, область, край, город федерального значения, автономная область, автономный округ). Республики именуются государствами, имеют конституции, право на установление государственного языка и др. Однако различия статуса проистекают из национального, языкового, тому подобного своеобразия и не колеблют равноправия субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти.

Самоопределение народов является не только конституционным, но и принципом международного права. Такое качество придают ему Устав ООН, Международные пакты о правах человека. Все народы имеют право на самоопределение, т.е. право на свободное установление политического статуса и на свободное обеспечение экономического, социального и культурного развития. В Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. провозглашается право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах.

Право на самоопределение вытекает из суверенности наций и народностей, представляющей собой внутренне присущее каждому народу свойство на самостоятельное существование, решение вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими народами.

Право на самоопределение не означает обязательно права народа, проживающего в суверенном государстве, на одностороннее территориально-государственное обособление от него. В Декларации о принципах международного права от 24 октября 1970 г. говорится, что право на самоопределение не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению целостности или политического единства суверенных, независимых государств.

Таким образом, право народов на самоопределение не выше принципа территориальной целостности государств. Однако, если государство проводит политику систематической расовой, национальной, религиозной дискриминации проживающих на его территории народов, то право на самоопределение, вплоть до государственного обособления дискриминируемых народов, мировым сообществом может не отрицаться

Право на самоопределение осуществляется в формах не только национально-государственных, но и национально-административного самоуправления (национальные районы, села, поселки) и национально-культурной автономии (негосударственные национальные объединения разного типа).

Территориальный и национально-территориальный принципы Построения Российской Федерации. Одни субъекты Федерации (57) образованы по территориальному принципу. К этой группе относятся края (6), области (49), города федерального значения (2). Другие субъекты образованы по национально-территориальному принципу (32) и представляют собой ту или иную форму национальной государственности: республики (21), автономная область (1), автономные округа (10). Национально-территориальные субъекты в отличие от территориальных субъектов не только вместе с Федерацией обеспечивают самоопределение многонационального сообщества россиян, но и служат государственной формой самостоятельности титульных для них народов (народов, давших имя соответствующим субъектам Федерации).

22. Субъект РФ: понятие, виды, конституционно-правовой статус.