Государственное регулирование в сфере сервиса

Государственное регулирование рынка - вмешательство государственных органов в функционирование рынка с целью перспективного воздействия на развитие общественного производства в нужном обществу направлении и/или решения социальных проблем.

Рынок представляет собой хорошо отлаженный, несмотря на свой спонтанный характер, механизм, способный решать основные экономические задачи, стоящие перед обществом. Однако так бывает не всегда, поэтому необходимо государственное регулирование рынка. Используются следующие механизмы государственного регулирования: производство общественных благ, минимизация отрицательных и поощрение положительных экстерналий, пресечение асимметричной информации, защита конкуренции, сглаживание макроэкономических колебаний, политика поддержания доходов.

1. Производство общественных благ в направлениях, где коммерческая деятельность не может быть эффективной в силу отсутствия достаточного платёжеспособного спроса или дороговизны ресурсов, однако обеспечение потребностей населения необходимо. В этом случае создаются государственные или муниципальные организации для оказания такого рода услуг (бани, больницы, школы).

2. Минимизация отрицательных и поощрение положительных экстерналий. Экстерналия (внешний эффект) в экономике — воздействие рыночной трансакции на третьих лиц, не опосредованное рынком. При наличии внешних эффектов рыночное равновесие перестаёт быть эффективным: появляется «мертвый груз» (eng. Deadweight Loss), нарушается эффективность по Парето, то есть возникает фиаско рынка.

Различают два вида экстерналий: положительные, при которых полезность для агентов или их прибыль, не участвующие в трансакции, возрастают, и отрицательные, ведущие к снижению полезности или прибыли третьих лиц. Экстерналии рассматриваются как со стороны производителя, так и со стороны потребителя. Классическим примером положительной экстерналии со стороны производителя является взаимодействие расположенных рядом кафе и магазина, при этом их хозяева не вступают между собой ни в какие рыночные отношения. Таким образом, предельные частные издержки, равные предельным издержкам общества, снижаются, что, для достижения рыночной эффективности, вызывало бы снижение цены и увеличение объема услуг под воздействием положительного внешнего эффекта.

Эффектом положительной экстерналии со стороны потребителя является рост предельного частного выигрыша потребителя, также эквивалентного предельному выигрышу общества. При этом, оптимально было бы увеличить количество данного товара, но сделать его платным для потребителей. Такого рода экстерналия часто ассоциируется с «эффектом безбилетника», то есть когда потребитель не платит за пользование товаром или услугой при условии, что производитель инвестировал в их производство. Создателем положительного внешнего эффекта можно назвать, к примеру, хозяина дома, установившего рядом с ним освещение в в личных интересах, что, при этом, принесло пользу соседям.

Отрицательный внешний эффект со стороны производителя повышает величину предельных издержек общества. К примеру, загрязнение окружающей среды, когда увеличение прибыли предприятия в результате наращивания производства оборачивается ущербом окружающей среде, от чего страдают некоторые фирмы и общество в целом. Отрицательная экстерналия со стороны потребителя снижает значение предельного частного выигрыша, также и предельного выигрыша общества, например, пробки на дорогах (автомобилисты сами создают отрицательную экстерналию и платят за это своим временем).

Оптимум по Парето гласит, что благосостояние общества достигает максимума, а распределение ресурсов становится оптимальным, если любое изменение этого распределения ухудшает благосостояние хотя бы одного субъекта экономической системы. Парето-оптимальное состояние рынка — ситуация, когда нельзя улучшить положение любого участника экономического процесса, одновременно не снижая благосостояния как минимум одного из остальных. Согласно критерию Парето (критерию роста общественного благосостояния), движение в сторону оптимума возможно лишь при таком распределении ресурсов, которое увеличивает благосостояние по крайней мере одного человека, не нанося ущерба никому другому.

На государство возлагается осуществление контроля за деятельностью, порождающей отрицательные внешние эффекты с применением административно-командных мер, штрафных санкций, рыночных лицензий и т. д.

В России выполнение отдельных видов деятельности допускается исключительно на основании лицензии – официального документа, разрешающего осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного времени. Порядок и условия лицензирования видов деятельности организации предпринимателей регламентировано Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Согласно этому документу, лицензирование деятельности необходимо для всех видов деятельности, которые могут повлиять на права, законные интересы и здоровье граждан, оборону и безопасность государства, культурное наследие народов России и регулирование которых невозможно иными способами, кроме как лицензированием, например: ремонт авиационной, военной, медицинской техники; деятельность по технической защите конфиденциальной информации; торговля вооружением и военной техникой, пиротехникой, алкоголем, лекарствами; деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности; деятельность по реставрации объектов культурного наследия; перевозки пассажиров различными видами транспорта; деятельность по организации и проведению азартных игр, медицинскаядеятельность;

Другой способ — косвенный метод борьбы с отрицательными экстерналиями через налоговую сферу. Государство может установить различные виды налогов, пошлины для «вредителей». При увеличении налогов фирмы сокращают предложение своего товара, при этом, повышая на него цену. В случае с пробками правительство может сделать данную трассу платной. Общественные потери от траты времени заменяются на издержки по налоговым выплатам за использование трассы, но при этом общественный выигрыш возрастет на величину выигрыша государства от налоговых сборов, к тому же дорога наверняка станет значительно более разгруженной.

Государство поощряет деятельность, порождающую положительные экстерналии путем субсидирования производителей или потребителей положительных экстерналий.

3. Пресечение асимметричной информации. Государство может сглаживать асимметричность информации путем контроля за качеством товаров и услуг, распространения нужных потребителям сведений, препятствуя распространению вводящей в заблуждение рекламы и т. д. Большое значение имеет законодательство в сфере защиты прав потребителей. Принимаются серьёзные санкции против продажи некачественных товаров, предоставления ложной информации о деятельности фирм и т. д. Государство предоставляя потребителям информацию о качестве товаров, о степени риска в сфере инвестирования и страхования и т. п., создает тем самым общественное благо, которой бесплатно пользуются все экономические субъекты.

Защита конкуренции. Монополизация экономики имеет ряд негативных последствий: возникает дефицит благ, завышение цен, средние издержки не достигают минимума, появляется «мертвый убыток». С помощью исключительно рыночных методов невозможно решить проблему монополизации. Для этого разрабатывается антимонопольное законодательство, ограничивающее элемент недобросовестного соперничества. Способы регулирования конкуренции в сфере сервиса антимонопольными и другими органами власти и управления изложены в соответствующих нормативных документов Федеральной антимонопольной службы РФ. Контрольные органы в лице Федеральной антимонопольной службы, ее территориальные управления, общества и отделы по защите по защите прав потребителей в местных администрациях – стоят на защите интересов потребителей, а от конкурентов защита осуществляется первым из них, как на основании личного заявления руководителя предприятия, так и по собственной инициативе данного органа, который должен осуществлять мониторинг цен и тарифов на услуги, выявлять монополистов и лиц, осуществляющих принципы недобросовестной конкуренции. Принуждение к равным условиям игры на рынке может выражаться как разукрупнении конкурентов, так и ограничении его ценовых характеристик. Министерство имеет бюджетные и другие виды источников и для создания предпринимательской среды на основе здоровой конкуренции путём безвозмездного финансирования создания нового «бизнеса» на основе бизнес-плана, предложенного предпринимателями, данные средства есть и системе фонда занятости населения

4. Сглаживание макроэкономических колебаний. Явление цикличности, свойственное рынку, порождает массу экономических проблем. Преодолеть эти проблемы чисто рыночными способами не представляется возможным. Поэтому антициклическая политика также является прерогативой государства.

5. Политика поддержания доходов. Неравенство в распределении доходов, строго говоря, нельзя считать фиаско рынка, и оно вполне сочетается с Парето — эффективностью. Но с нормативной точки зрения слишком большое неравенство считается несправедливым и ведёт к социальной нестабильности. Поэтому государство перераспределяет национальный доход и осуществляет социальную политику поддержания наименее обеспеченных членов общества.

Субсидирование потребителей на целевой основе позволяет увеличить спрос на важнейшие услуги. К целевым субсидиям относятся стипендии, жилищные кредиты или на получение образования, медицинское страхование, финансовая поддержка малообеспеченных слоев населения и т. д.

Субсидирование производителей услуг имеет целью увеличить предложение на рынке услуг и может осуществляться в виде финансовой поддержки учреждений культуры, образования, здравоохранения, спорта и т. д. Источником такого субсидирования является государственный или муниципальный бюджет, а также различные целевые программы федерального, регионального или муниципального уровня.

6. Правовое обеспечение функционирования рынка. Рынок представляет собой систему добровольного обмена. Нужно обеспечить эту добровольность, то есть создать правовые рамки, ограждающие экономических субъектов от насилия. На государство возлагается защита прав производителей и потребителей, действующих на рынке, поэтому необходимо наличие законодательства, обеспечивающего спецификацию прав собственности. Государство разрабатывает законы относительно защиты интеллектуальной собственности, деятельности банковской сферы и других областей экономической жизни. Таким образом, государство приходит на помощь рынку в тех сферах, где рынок терпит фиаско.

Однако степень государственного вмешательства различна. В важнейших отраслях социального комплекса — здравоохранении, просвещении, культуре — оно не только более заметно, но и объективно необходимо.

К свойствам отдельных видов услуг, обуславливающих необходимость их госрегулирования можно отнести: неделимость, ограничение принципа исключения, трудность нормирования, ограниченное число пользователей или число покупателей, неоднозначные внешние эффекты. В этом случае, естественная монополия – гарантия потребления, при наличии норм и нормативов потребления даже в условиях рынка и мониторинга качества жизни. Таким образом, ценовая политика в условиях конкуренции и воздействие системы госрегулирования обеспечивают доступность услуги с учётом основных и дополнительных факторов: спрос, затраты, издержки, цены и тарифы на услуги конкурентов, психология восприятия, стадия жизненного цикла, прочность позиций на рынке, скидки.

Регулирующее влияние государства в развитие отраслей непроизводственной сферы должно иметь определенные пределы. Например, необходимость введения бесплатных услуг и ограниченный объем инвестиционных источников могут привести к возникновению дефицита, нормированию и очередности потребления услуг. Избежать этих недостатков позволяет рынок платных услуг. Но его активное развитие может сопровождаться ценовой дискриминацией малообеспеченных слоев населения и отсутствием возможности приобретения услуги для значительной части потребителей. В отраслях непроизводственной сферы, нацеленных на удовлетворение первоочередных потребностей человека, важнейших с точки зрения его жизнедеятельности, такое развитие рыночных отношений совершенно недопустимо.

Значительная часть отраслей сферы услуг получает эффективное развитие в условиях действия рыночного механизма, основанного на реализации платных услуг. Рынок платных услуг рассматривается в совокупности с товарным рынком и подчиняется действию законов, свойственных рыночным отношениям. Но между рынком платных услуг и товарным рынком нет полного тождества. Их отличия обусловлены спецификой услуг как товара особого рода, а также спецификой экономических отношений, складывающихся на рынке платных услуг.

Экономические отношения, действующие на рынке услуг, отличаются, во-первых, более сильной мотивацией в экономическом поведении рыночных субъектов. Применительно к потребителю она связана со стремлением достичь определенного социального статуса. Утверждение социальной престижности выступает на рынке услуг одним из важнейших факторов формирования спроса. Такой мотивацией, например, является стремление приобщиться к образу жизни среднего класса или хорошо обеспеченных слоев населения.

Что касается производителей, то и их экономическое поведение в значительной мере обусловлено социальными мотивами. Так как производство услуг может осуществляться малыми предприятиями, функционирование которых не требует столь значительных инвестиций, как в сфере материального производства, то производитель имеет больше шансов в самовыражении своей личности и утвержде­нии социальной престижности. Такая мотивация выступаетодним из факторов увеличения предложений на рынке услуг.

Другой особенностью рынка платных услуг является широкая возможность для экономических экспериментов. Здесь формируются, в частности, условия для применения современных форм хозяйствования, поиска новых форм. Целесообразное сочетание различных форм и методов ведения хозяйственной деятельности позволяет обеспечить гибкость и адаптивность рынка услуг, сбалансировать рыночный спрос и предложение.

Учитывая, что одной из основных задач власти является забота о благосостоянии народа, повышение качества жизни населения становится одним из показателей работы органов государственного и местного управления. Как отмечалось выше, сфера услуг оказывает очень большое влияние на этот показатель. Особенно в последнее время властные структуры вынуждены уделять развитию сервиса самое значительное внимание. Это вызвано не только заботой об уровне обеспеченности населения подведомственной территории услугами, но и тем, что, данная область деятельности способна приносить неплохой доход, служить резервом и источником рабочих мест, обладает повышенной выживаемостью в сложных условиях рыночной экономики.

Каждая страна по-своему подходит к задачам государственного регулирования экономических процессов. Основным вопросом в этой связи был и остается вопрос степени государственного вмешательства в экономику в общем, и в сферу услуг в частности. Сторонники либерального направления выступают за уменьшение государственного вмешательства. Неокейнсианское направление, напротив, говорит об активном вмешательстве в экономические процессы. Неокейнсианцы также ратуют за активную социальную роль государства.

В зависимости от характера услуг, различается и государственная поддержка секторов услуг. В случае обеспечения общественных благ, роль основного рычага развития играет бюджет, что отражается в доле затрат на развитие таких услуг. Услуги, производимые частным сектором, могут поддерживаться государством за счет адекватных и продуманных нормативно-экономических мер.

Многообразие видов услуг, их различная социальная и экономическая значимость выдвигают на передний план вопросы о том, каковы уровни и методы государственного и местного управления для различных видов услуг. В связи с тем, что услуги – это большое количество самых разных видов деятельности, необходимо определиться с наиболее рациональными уровнями управления для отдельных отраслей сферы сервиса и методами, используемыми на каждом уровне.

Все управляющие механизмы управления укрупненно можно разбить на две категории: административно-законодательные и экономические (существует еще одна – морально-этическая, но в сегодняшних условиях трудно представить, что воздействия этой категории дадут какой-либо значительный эффект). Однако использование одних и тех же методов управления внутри одной категории в ряде случаев приводит к совершенно различным результатам. Это связано с тем, что при использовании одного и того же метода могут быть задействованы различные механизмы исполнения. Поэтому целесообразней рассматривать структуру управления рынком в виде определенных областей, в которых работают однородные механизмы и методы управления. В этом случае структура управления развитием рынка услуг должна включать следующие механизмы управления и регулирования:

- административно-законодательное регулирование,

- административное экономическое регулирование,

- налоговую систему,

- коммерческий расчет,

- систему ценообразования,

- финансово-кредитные рычаги управления.

Особенностью такой структуры является тесная взаимосвязь между областями, в которых работает тот или иной механизм управления. Принятие решений в одной из них побуждает необходимость приведения в действие механизмов одной или нескольких смежных областей. Отсутствие учета этой взаимосвязи приводит к резкому снижению эффективности принимаемых решений, а зачастую и к неожиданным отрицательным результатам.

Рассмотрим составляющие механизмы управления более подробно. Административно-законодательное регулирование должно заключаться в выработке законов обеспечивающих защиту жизни и здоровья граждан, а также политики социальных приоритетов, т.е. определять наиболее социально значимые виды услуг и устанавливать минимальный уровень обеспеченности этими услугами. Законы и подзаконные акты, являющиеся на настоящий момент наиболее используемым инструментом института власти, должны регламентировать выбранное направление и методы административного воздействия, учитывая социальные и политические последствия принимаемых решений.

Экономические способы государственного (административного) регулирования включают инвестиции, дотации, фиксированные цены, льготы (не налоговые), бюджетные кредиты (речь идет об использовании средств соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов для стимулирования работ в приоритетном направлении). Сюда же относятся и обратные способы воздействия – отзыв инвестиций, замораживание кредитов, поднятие сборов и пошлин, лицензирование. Косвенно к данной категории механизмов управления можно отнести законодательное проведение новых налогов и снижение существующих. Кстати, эта категория механизмов управления проявляется как взаимосвязь описываемой области административного экономического управления и смежной – налоговой.

Область налогового управления выделена по нескольким причинам. Во-первых, как область управления с наиболее эффективными механизмами экономического воздействия. Во вторых - в связи с тем, что по чисто российской специфике, данный исполнительный механизм, предназначенный для отслеживания пополнения бюджетов разных уровней, превратился в самостоятельную централизованную структуру, выпускающую свои подзаконные акты (зачастую противоречащие приоритетам власти) и имеющую собственные рычаги воздействия на объекты управления в виде установки сроков, штрафов и других санкций.

Области ценообразования и финансово-кредитных механизмов управления представляют собой разновидности областей экономического воздействия и отличаются от административно-экономической области управления рядом особенностей. В частности ни та, ни другая область в условиях рыночной экономики не является полностью подчиненной органам власти и управления. Область ценообразования очень сильно подвержена влиянию внешних факторов, а управление через ее механизм весьма сложное и ограниченное. Государство контролирует тарифы на жилищно-коммунальные услуги, перевозки общественным транспортом, цены на энергоносители, однако учитывает затраты и норму прибыли производителя, данные о которых поставляет этот же производитель. Область управления через финансово - кредитные механизмы так же весьма сложный и опосредованный вариант управления.

Область управления через коммерческий расчет весьма перспективна, принимая во внимание психологию предпринимательства. Эта область имеет множество рычагов воздействия (например " муниципальный заказ", создание предприятий смешанных форм собственности и т.д.), причем многие из них доступны органам власти через промежуточные звенья (например, муниципальные предприятия и службы). Основным недостатком является отсутствие опыта работы с этой областью.

В систему методов и рычагов регулирования развития сферы сервиса могут быть включены следующие:

1. в области налогообложения: общее снижение числа местных налогов и ставок по ним; установление прямых налоговых льгот в части местных налогов, целевых платежей и сборов для предприятий;

2. в области административно-экономического управления: установление льгот по арендной плате и коммунальным платежам; продажа помещений по льготным ценам; прямое финансирование из муниципального бюджета; условиями, на которых предприятиям будут предоставляться льготы;

3. в области административно-законодательного регулирования: лицензирование деятельности, формирование саморегулируемых организаций; создание муниципальных лизинговых компаний;

4. в области коммерческого расчета: создание муниципальных предприятий и муниципальных рабочих мест создание предприятий на основе смешанных форм собственности; установление территориального заказа на оказание услуг социально-незащищенным слоям населения;

Как говорилось выше, объектом воздействия системы в зависимости от поставленных задач является тот или иной вид услуг. Каждый вид услуг, входящий в сферу сервиса может быть охарактеризован с точки зрения управляемости по следующим взаимосвязанным показателям: метод управления, уровень управления. Исходных предпосылок для определения данных показателей на каждый вид услуг может быть несколько.

Укрупнено, их можно разделить на 4 направления:

1. значение услуги для жизни и здоровья клиентов (чем более важна услуга для жизни и здоровья населения, тем выше должен быть уровень управления, на котором определяются законодательные меры по обеспечению качества услуг);

2. социальная значимость (услуги первой необходимости, которые должны быть доступны всем слоям населения, должны регулироваться по ценам, месту, качеству оказания услуг, услуги, рассчитанные на богатых – регулируются рынком, требуются лишь законы по защите прав потребителей и налогообложению);

3. финансирование (услуги, оплачиваемые клиентами должны регулироваться исходя из их территориальной доступности; услуги, финансируемые или частично компенсируемые бюджетом, регулируются на уровне соответствующего бюджета; органы управления более низкого уровня могут лишь подавать предложения по их территориальному размещению или контролировать качество с целью передачи информации на вышестоящий уровень);

4. территория обслуживания (чем меньше территория обслуживания, тем ниже уровень управления, который должен регулировать деятельность по оказанию данного вида услуг).

Рассмотрим используемую в настоящее время систему инструментов по регулированию развития сферы сервиса в России.