Виды прокурорских проверок

К числу ключевых элементов организационного обеспечения надзора за исполнением законов относится работа по организации производства конкретных прокурорских проверок.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительностью охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Они могут быть связаны с анализом практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, законов о собственности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов на систему органов в целом или даже нескольких их групп (системы Министерства по налогам и сборам, Министерства гос. имущества, Министерства финансов и т.п.). Охватываемые прокурорскими проверками периоды редко превышают шестимесячный срок, но в зависимости от решаемых задач они могут иметь и большую продолжительность.

Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к:

1. категории проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Такая информация содержится в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщения средств массовой информации, письма руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.

2. Другой вид проверок носит более масштабный характер. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению проблем обеспечения законности, исходя из особенностей конкретной ситуации.

Многое в организации и проведении проверки зависит от того, при осуществлении деятельности в каком именно направлении она осуществляется, что именно выступает в качестве предмета деятельности, кто участвует в проведении проверки и т. д., поэтому справедливым представляется признать существование достаточно большого числа видов проверок. Для разработки более конкретизированных рекомендаций по подготовке, проведению проверок и оценке полученных результатов указанные виды должны быть систематизированы. Принимая во внимание, что классификации могут быть проведены по достаточно большому числу оснований, рассмотрим только те, которые определяют необходимость разработки самостоятельных комплексов методических рекомендаций, призванных обеспечить надлежащую эффективность прокурорской деятельности[13].

Прежде всего, виды проверок следует классифицировать в зависимости от того, в каком направлении деятельности прокурора они используются. По направлению деятельности следует различать проверки: надзорные; ненадзорные; смешанные.

Чаще всего проверка, как указывалось выше, проводится при осуществлении деятельности в надзорных направлениях. Что же касается ненадзорных направлений (прежде всего участия в рассмотрении дел судами), то для них более характерным является осуществление проверочных действий. Вместе с тем все чаще состояние законности обусловливает необходимость комплексного подхода прокурора к достижению целей и решению задач, стоящих перед ним и органами прокуратуры. В таких ситуациях участие в судопроизводстве представляет собой логичное продолжение надзорной деятельности. И наоборот, информация, полученная прокурором, участвующим в рассмотрении дела судом, может быть использована при организации и проведении надзорной проверки.Это, в свою очередь, требует рассматривать деятельность прокурора при осуществлении надзорных и ненадзорных полномочий в едином контексте и разрабатывать методические рекомендации по наиболее эффективному осуществлению такой деятельности как единого многоэтапного комплекса мероприятий и действий.

Соответственно, проверки (проверочные действия) в зависимости от предмета следует классифицировать на: осуществляемые в рамках одного направления (поднаправления) деятельности и комплексные. При этом под комплексными понимаются проверки, проводимые для достижения целей и решения задач, стоящих перед прокурорами, осуществляющими деятельность в двух и более направлениях.

Поскольку в ряде случаев особенности предмета деятельности (как надзорной, так и ненадзорной) различаются не только применительно к различным направлениям деятельности, но и к под-направлениям, приведенная выше классификация может быть представлена в развернутом варианте. При этом проверки, осуществляемые в рамках одного направления, могут проводиться в рамках одного поднаправления или также носить комплексный характер в рамках данного направления деятельности. Комплексные проверки могут проводиться в двух и более поднаправлениях различных направлений деятельности. Детализация данной классификации может быть продолжена с учетом того, что имеются различные участки деятельности прокурора, также в определенной мере различающиеся в зависимости от особенностей предмета деятельности.

По кругу участников проверки могут подразделяться на проверки, проводимые:

единолично прокурором;

группой прокуроров;

прокурором (прокурорами) с участием специалистов.

Данная классификация также имеет большое методическое значение, поскольку в случае проведения проверки единолично прокурором методические рекомендации разрабатываются с учетом того, что организационная составляющая деятельности минимальна. Для проверок второго и третьего видов организационная составляющая не только увеличивается, но и обязательно включает значимые аспекты взаимодействия субъектов, участвующих в проверке. Поэтому и рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности прокурора, должны разрабатываться с учетом этих факторов.

Привлечение к участию в проверке специалистов в той или иной области делает необходимым разработку рекомендаций, которые обеспечат не только своевременное и правильное решение вопроса о том, нужно ли привлекать специалиста в каждом конкретном случае, но и вопросов о том, какие именно специалисты необходимы, в какой области знаний, в каком количестве, на каком этапе проверки они должны быть привлечены для наиболее эффективного использования.

Кроме того, выделяют контрольные и повторные проверки.

Выше уже упоминалось, что деятельность прокурора носит сложный составной характер, поэтому для целей разработки наиболее эффективных и конкретизированных рекомендаций представляется целесообразным выделять в этой деятельности отдельные этапы, которые различаются в зависимости от целей, задач и содержания. С этих позиций представляется целесообразным выделять следующие этапы проверочной деятельности прокурора:

подготовка к проведению проверки: определение предмета, объектов, времени и места проведения, круга участников, составление плана;

проведение проверочных мероприятий;

оценка полученной информации и выбор средств (в том числе актов) прокурорского реагирования.

При этом подготовительный этап прокурорской проверки включает: установление оснований для проведения проверки; изучение материалов предшествующих проверок на данном объекте надзора, нормативных правовых актов, регулирующих деятельность проверяемого объекта, а также приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей и прокуроров субъектов Российской Федерации по соответствующим направлениям деятельности, методических пособий и рекомендаций по предмету проверки; определение методики и тактики проведения проверки, подбор специалистов, привлекаемых к проверке, а также составление плана проверки[14].

На этапе проведения проверки следует иметь в виду, что основными источниками получения информации о нарушениях закона являются:

1) устные и письменные сообщения граждан и организаций
(физических, юридических и должностных лиц);

2) различная документация, отражающая:

правовой статус организаций и должностных лиц (уставы, учредительные договоры, должностные обязанности, приказы, инструкции и т. п.);

процесс и результаты деятельности проверяемых объектов надзора (правовые акты, издаваемые соответствующими органами власти и должностными лицами; проектно-сметная документация, договоры с партнерами, контрагентами, клиентами, а также акты об их исполнении; протоколы следственных действий и процессуальных решений органов предварительного расследования; оперативно-служебная документация оперативно-розыскных органов; статистические, бухгалтерские и иные отчеты и т. д.);

акты внутриведомственных и вневедомственных проверок различных контролирующих и правоохранительных органов (ревизии, инвентаризации, служебные проверки, заключения экспертиз и специалистов и т. д.);

акты предыдущих прокурорских проверок;

материалы дел, рассмотренных судами;

3) различные предметы, являющиеся носителями информации (компьютерная техника, цифровые и аналоговые носители информации), пробы и образцы веществ и материалов, материальные ценности и т. п.

Содержание заключительного этапа проверки определяется полученными результатами. Анализ и оценка полученной информации могут осуществляться как самостоятельно прокурором, проводившим проверку, так и с привлечением к обсуждению результатов проверки других лиц (прокуроров, осуществляющих надзор в смежных направлениях или обеспечивающих участие в рассмотрении дел судами, заинтересованных должностных лиц проверяемого органа) в форме оперативного совещания, которое может проводиться как в прокуратуре, так и на проверяемом объекте. При этом особое внимание должно уделяться анализу причин и условий выявленных нарушений закона, способам их устранения и профилактики.

По итогам проверки в зависимости от должностного положения лица, проводившего проверку, составляется справка (прокурором, начальником структурного подразделения органов прокуратуры) или докладная записка (подчиненными оперативными сотрудниками органов прокуратуры)1. Указанные документы должны отражать основания, период, объект и предмет проверки, объем выполненной работы, выявленные нарушения с обязательной ссылкой на соответствующие нормы закона, список должностных лиц, которые, по мнению проверяющего, виновны в допущенных нарушениях, а также выводы о принятии необходимых мер прокурорского реагирования.

Оценка полученной информации и выбор средств (в том числе актов) прокурорского реагирования производятся с точки зрения соответствия осуществленной деятельности и принятых решений закону и в пределах полномочий прокурора[15].