Понятие прокурорской проверки

Возложив на органы прокуратуры сложные и ответственные задачи по надзору за исполнением Конституции РФ и соблюдением действующих на ее территории законов, а также обязанность защиты прав и свобод человека и гражданина, законодатель предоставил органам прокуратуры соответствующие полномочия для их осуществления.

Согласно Закону о прокуратуре прокурор обязан не только выявлять нарушения закона, определять причины и условия, способствующие совершению выявленных правонарушений, устанавливать виновных лиц, но и обязан предпринять все предусмотренные законом меры по устранению выявленных правонарушений, их недопущению в будущем и привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для решения этих задач законодательством определен целый ряд " инструментов" – специфических полномочий, обеспечивающих деятельность прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона.

В современной теории прокурорской деятельности правовые средства прокурора рассматриваются учеными по-разному. Например, С. И. Герасимов определяет их как предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона; Е. Р. Ергашев – как регламентированные действующим процессуальным законодательством и законодательством о прокуратуре РФ правовые действия прокурора. С точки зрения В. Г. Бессарабова, это установленные законодательством полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений законов, их причин и способствующих им условий, привлечению к ответственности виновных и предупреждению нарушений закона, а по мнению О. А. Кожевникова, – меры борьбы с правонарушениями, т.е. установленные законом способы, применяя которые, органы прокуратуры выявляют, устраняют и предупреждают нарушения законности, причины и условия, их порождающие.

Следовательно, в литературе правовые средства понимаются как формы реализации полномочий прокурора, полномочия прокурора, правовые действия прокурора, меры борьбы с нарушениями закона.

Как представляется, вряд ли правильно отождествлять правовые средства прокурора с его полномочиями. Полномочия представляют собой предусмотренные законом права прокурора. По сути, это регламентированные законом возможности прокурора. Полномочия (возможности) прокурора шире правовых средств, поскольку ими охватывается больший круг прокурорской деятельности. Например, полномочия по решению вопросов, связанных с прохождением службы в органах прокуратуры, повышением квалификации прокуроров, решением вопросов аттестации, поощрения и привлечения прокурорских работников к ответственности за упущения, связанные со служебной деятельностью, и т.д. Не совсем верно отождествлять правовые средства с формами реализации полномочий прокурора, так как не все регламентированные законом полномочия прокурора опосредованы конкретными формами – правовыми средствами. Некорректным является и отождествление правовых средств с мерами борьбы с правонарушениями, поскольку понятие меры в русском языке весьма многозначительно (единица измерения, чувство, граница, предел проявления, способ и т.д.). Наиболее верным, на наш взгляд, является определение правовых средств прокурора как его правовых действий, поскольку правовое средство представляет собой совокупность действий по обеспечению исполнения законов. Именно совокупность действий можно признать правовыми средствами, так как при помощи одного действия нельзя ни выявить нарушения законности, ни устранить их[1].

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что правовые средства прокурора – это регламентированные действующим законодательством, совершаемые в установленном порядке действия прокурора по выявлению нарушений законности, причин и условий, способствующих нарушениям, а также действия по устранению правонарушений, причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, и привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Правовые средства представляют собой совокупность различных действий, образующих строго определенную систему. Они обусловлены полномочиями прокурора и подразделяются на два вида: к первому относятся средства выявления правонарушений, ко второму – средства реагирования на выявленные нарушения закона.

Средства выявления нарушений закона есть правовые средства с помощью которых органы прокуратуры РФ выявляют любые нарушения закона, причины и условия, способствующие этим нарушениям, и лиц их совершивших.

Ключом к пониманию правовых средств выявления нарушений закона является понятие " проверка". Его содержание в русском языке связано с проведением обследования в целях надзора, контроля. Прокурорская проверка определяется как применяемое органами прокуратуры правовое средство, представляющее собой обследование поднадзорных либо не поднадзорных органам прокуратуры субъектов в целях выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства.

Для любой прокурорской проверки характерны определенные требования. Требование законности, в соответствии с которым любая прокурорская проверка проводится на основании и во исполнение закона. Требование обоснованности проведения проверки, согласно которому проверка проводится лишь на основании поступивших в прокуратуру сведений о нарушении законности. Требование недопустимости вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов и подмены собой государственных органов заключается в том, что прокуратура проверяет лишь соответствие деяний (действий или бездействия), а также правовых актов проверяемых субъектов действующему закону, поскольку другие аспекты функционирования субъектов не являются предметом прокурорской деятельности. Требование полноты прокурорской проверки означает необходимость сбора всего объема материальных и документальных носителей информации о фактических действиях субъектов, реализацию всего комплекса правовых средств по выявлению нарушений закона, необходимых в конкретной ситуации и имеющих значение для установления состояния законности в исследуемой сфере. Требование объективности выражается в непредвзятости, беспристрастности прокурора при осуществлении проверки, решении вопроса о законности действий проверяемого к субъекта. Требование оперативности прокурорской проверки означает осуществление се в предусмотренный законом срок.

Деятельность прокурора сложна и многоэтапна. Цели ее осуществления определены законом. Прокуратура Российской Федерации осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Именно с таких позиций следует определять цели, задачи и сущность проводимых прокурором проверок исполнения законов в тех или иных направлениях деятельности.

С одной стороны, прокурорская проверка является основным способом выявления нарушений закона. Обладая информацией о состоянии законности и допущенных нарушениях закона в той или иной сфере, прокурор принимает решение о необходимости проверить, насколько имеющиеся данные соответствуют действительности. И если в деятельности или решениях тех или иных субъектов имеются нарушения законодательства, если указанными субъектами не соблюдается Конституция Российской Федерации, нарушаются права и свободы, человека и гражданина, а также законные интересы общества и государства, то именно в рамках прокурорской проверки имеется возможность выявить указанные факты. Кроме того, полученные результаты проверки позволяют прокурору выбрать те средства реагирования, которые являются наиболее целесообразными в той или иной ситуации, будут наиболее эффективным образом способствовать пресечению допускаемых нарушений, привлечению к ответственности виновных, восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов.

С другой стороны, прокурорская проверка — это полномочие прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов[2].

Результаты анализа Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1[3] свидетельствуют о том, что нормы, содержащиеся в ст.ст. 22, 27, 30 и 33, предоставляют прокурору право осуществлять проверки. Так, в ч. 1 ст. 22 указанного Закона закреплено полномочие прокурора проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; в соответствии с ч. 1 ст. 27 прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; в ч. 1 ст. 30 установлено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, которые также предоставляют прокурору право осуществлять проверки; в ч. 1 ст. 33 предусмотрено право прокурора проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений пенитенциарной системы.

Несколько сложнее обосновать наличие полномочий проверочного характера в случае участия прокурора в рассмотрении дел судами (ст.ст. 35, 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако и в этих случаях определенные основания для этого имеются. Так, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (УПК РФ) в ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ)[4].

При рассмотрении уголовного дела судом первой инстанции государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (ч. 5 ст. 246 УПК РФ). Применительно к содержанию указанной деятельности также можно говорить о наличии в ней некоторых элементов поверочного характера, однако собственно проверку прокурор при этом не проводит.

Иная ситуация складывается при рассмотрении дела судом второй инстанции (раздел XIII УПК РФ), а также пересмотре вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений суда (раздел XV УПК РФ).

В целях принятия решения о принесении апелляционного, кассационного или надзорного представления прокурору необходимо установить, имеются ли для этого предусмотренные законом основания в каждом конкретном случае. Законодатель применительно к каждому из названных видов представлений в качестве одного из оснований указывает нарушение закона.

При проведении проверки для решения вопроса о наличии либо отсутствии оснований для принесения апелляционного представления прокурор руководствуется положениями п. 4 ст. 3896 «Апелляционные жалоба, представление»; ст. 38915 «Основания отмены или изменения судебного решения в апелляционном порядке»; ст. 38917 «Существенные нарушения уголовно-процессуального закона» и ст. 38918 «Неправильное применение уголовного закона и несправедливость приговора» УПК РФ. Вполне оправданно рассматривать эту деятельность прокурора именно с точки зрения проверки им того, насколько законным, обоснованным и справедливым является судебное решение.

Аналогичным представляется и подход к решению вопроса о наличии либо отсутствии оснований для принесения кассационного и надзорного представлений. Поскольку при производстве в кассационной и надзорной инстанциях проверяется законность судебных решений, вступивших в силу (ст.ст. 401.1, 412.1 УПК РФ), в том числе по представлению прокурора (ч. 2 ст. 401.2; ч. 1 ст. 412.1 УПК РФ), а законодатель обязывает указать на допущенные судами существенные нарушения норм уголовного или уголовно-процессуального закона, повлиявшие на исход дела, с приведением доводов, свидетельствующих о таких нарушениях (ч. 5 ст. 401.4 УПК РФ), или на предусмотренные законом основания пересмотра судебного решения в порядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких оснований (п. 5 ст. 412.3 УПК РФ)[5], прокурору необходимо провести проверку того, насколько уже вступившее в силу судебное решение является законным и обоснованным.

Определенные аналогии могут быть проведены и для редких случаев принятия решений о возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств (глава 49 УПК РФ). Это представляется тем более обоснованным, что право возбуждения такого производства принадлежит прокурору (ч. 1 ст. 415 УПК РФ) за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 ст. 415 УПК РФ, и по окончании проверки или расследования именно прокурор принимает решение о наличии либо отсутствии оснований возобновления производства (ст. 416 УПК РФ)[6].

Полномочия прокурора в гражданском процессе определяются, исходя из положений ст.ст. 34 и 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ)[7]. В суде первой инстанции проверочная составляющая деятельности прокурора минимальна. Достаточно часто исковые заявления или заявления, предъявляемые прокурором, представляют собой акт реагирования на нарушения закона, выявленные в ходе надзорных проверок. В таком случае дополнительной проверки прокурор не проводит.

Что же касается принесения представлений в случаях, предусмотренных гражданским процессуальным законодательством (например, ст.ст. 244.10, 244.18, 320, 376 ГПК РФ и др.), то проведение проверки прокурором представляется необходимым, поскольку любое представление должно быть обосновано, в том числе с точки зрения соответствия закону того решения, которое обжалуется.

Полномочия прокурора в арбитражном процессе определяются, исходя из положений, закрепленных в ч. 4 ст. 4, ст.ст. 40 и 52 Арбитражного процессуального кодекса (АПК РФ). Деятельность прокурора, связанная с его участием в арбитражном процессе, во многом сходна с его деятельностью в гражданском процессе. Поэтому о проверочной составляющей его деятельности имеются основания говорить, прежде всего, применительно к пересмотру судебных актов арбитражным судом.

Таким образом, допустимо сделать вывод о том, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и иные федеральные законы наделяют прокурора полномочиями по осуществлению проверок соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, в связи, с чем понятие прокурорской проверки с достаточной долей условности можно определять как полномочие прокурора.

При этом следует различать полномочие прокурора на проведение проверки и саму проверку как средство получения информации о нарушениях законов. Очевидно, что сама по себе проверка не является полномочием, поскольку полномочия реализуются через соответствующие средства. Сущность полномочия прокурора проводить проверку заключается в праве и обязанности прибегать к средству — проверке.

Определение проверки как наиболее распространенного правового средства прокурорского надзора, связанного с обнаружением любых правонарушений и применяемого во всех его направлениях, не является новым для науки. Ограничение сферы применения таких проверок осуществлением надзора было в определенной степени обусловлено тем, что в соответствии с ранее действовавшим законодательством прокурор обладал надзорными полномочиями и при рассмотрении дел судами. Сегодня, когда прокуратура обладает не только надзорными, но и ненадзорными функциями, важно определить место прокурорской проверки при осуществлении как надзорных, так и ненадзорных полномочий[8].