Главная страница Случайная страница
Разделы сайта
АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника
Билет №3. 1. Понятие функций управления, их виды.
|
|
1. Понятие функций управления, их виды.
1. Функции управления
Функциями управления называют специализированные виды деятельности аппарата управления. При этом подразумевается, что совокупность действий, осуществляемых субъектом управления, структурно группируется на базе некоторых признаков, выражающих объединяющее начало для формирования соответствующей группы. Однако состав и принципы выделения этих признаков неоднородны. Поэтому деление системы управления на составные части требует более детального рассмотрения и углубления положений системного подхода.
В соответствии с теорией системного подхода выделенная по определенному признаку часть системы, которую, в свою очередь, можно рассматривать как систему, называют подсистемой. Системы, которые при анализе и синтезе рассматриваются как состоящие из подсистем, называются «большими системами».
Выделение подсистем позволяет локализовать внимание на составной части общей системы и осуществлять ее детальную проработку. Обычно это связано с трудностями единовременного охвата всех элементов системы и всех сторон ее деятельности.
В теории систем наряду с понятием о «большой системе» используется также понятие «сложная система». Под «сложной системой» понимается такая «большая система», в которой выделение подсистем осуществляется неоднократно и по качественно различным признакам. Это означает, что один и тот же элемент сложной системы одновременно входит в состав нескольких подсистем, выделенных с разных точек зрения. Образно это можно представить как деление объемной фигуры (например куба) на составные части путем разрезания его различными плоскостями, разложенными перпендикулярно друг другу.
Системы управления социально-экономическими объектами относят к категории таких сложных систем. Причем наиболее распространенными являются три основных подхода к делению этих систем на подсистемы.
Основным принципом выделения функций считается группировка элементов системы и осуществляемых ими действий по видам деятельности в субъекте управления. Данный подход крайне важен для профессиональной ориентации работников аппарата управления, а следовательно, и для соответствующей подготовки кадров.
Рассмотрим примеры выделения функций на основе вышеизложенного принципа.
Совокупность работ, связанных с определением будущего состояния объекта управления, называют планированием. Специалисты, занимающиеся этим видом деятельности, называются плановиками.
Функция управления, обеспечивающая функционирование управляемых процессов в рамках заданных параметров, называется регулированием. Специалисты, осуществляющие эту функцию, обычно называются диспетчерами.
Процесс создания новых или качественного улучшения ранее созданных и функционирующих систем называется организацией, а специалисты, его осуществляющие, – это организаторы производства.
Аналитическая функция, которая включает наблюдение за течением процессов в объекте управления и за текущим его фактическим состоянием, называется контролем. Одной из разновидностей контроля является бухгалтерский учет.
Другим важным подходом к выделению функций управления является группировка элементов системы по однородным видам деятельности, осуществляемым в объекте управления. В соответствии с этим подходом могут выделятся, например, такие подсистемы: управление подготовкой производства; управление процессами основной деятельности; управление материально-техническим снабжением; управление капитальным строительством; а также другие подсистемы.
Данный подход оказывает весьма существенное влияние на построение организационной структуры аппарата управления.
В основу третьего подхода выделения функций управления положен принцип их специализации в привязке к внутренней структуре объекта управления. Поэтому, если объект имеет крупные структурные формирования (например: цехи, филиалы, факультеты и т.п.), то совокупность элементов системы управления, непосредственно специализирующихся на руководстве только этими подразделениями, рассматривается как соответствующая функциональная подсистема.
Многочисленность подходов к выделению функциональных подсистем приводит в конечном итоге к дроблению функций на отдельные задачи.
Задача – это элемент функции управления, характеризующийся единством состава обрабатываемой информации, целью и алгоритмом обработки.
Задачи, решаемые в системе управления, выступают в качестве основы при проектировании схемы ее функционирования. Устанавливая взаимосвязь между информационным входом и выходом задач, проектировщики системы управления разрабатывают схему, которая обычно называется моделью системы управления.
На уровне позадачной детализации проектируются, главным образом, функциональные подсистемы. Система же в целом моделируется, как правило, в виде схемы взаимодействия отдельных подсистем, так как на уровне задач, которых можно насчитать до нескольких сотен, модель системы управления приобретает необозреваемый вид.
2. Функционирование систем управления
Функционированием системы называют процесс реализации ее функций. Важно отметить то обстоятельство, что данный процесс может осуществляться в различных вариантах, что дает основание для использования понятия «режимы функционирования».
Под режимом функционирования подразумеваются различные варианты последовательности действий, определяющих стабильность и эффективность протекания управляемых процессов. Для каждого режима характерен свой особый ритм функционирования – установленный порядок решения управленческих задач во времени и в пространстве.
Для понимания природы возникновения режимов функционирования системы управления организационными комплексами чрезвычайно важную роль играет их особое свойство, которое называют выживаемостью.
Выживаемость – это способность системы сохранять целостность за счет внутренних перестроек при наличии внешних и внутренних источников возмущений.
Свойство выживаемости, которое еще называют адаптивностью системы, присуще лишь системам, внутренняя структура которых не имеет четкой упорядоченности и обладает определенной избыточностью. Такие системы называют также стохастическими, так как их состояние переменчиво и не поддается однозначному описанию.
Альтернативой адаптивным системам являются четко упорядоченные системы, которые называются детерминированными. Такие системы не способны приспосабливаться к изменяющимся обстоятельствам. Поэтому выход из строя какого-либо элемента системы нарушает процесс ее функционирования.
В адаптивных же системах при нарушениях и выходе из строя какого-либо элемента происходит переключение внутренних связей, и другие элементы берут на себя выполнение его функций. Этот процесс называется самоорганизацией, а системы, способные его реализовать– самоорганизующимися.
Модель самоорганизующейся системы должна быть многоконтурной (не менее двух контуров). Первый (нижний) контур обеспечивает выполнение функций в соответствии с заданными условиями. Такой режим функционирования называется нормальным.
Если структура объекта управления стабильная, то данный режим называют также стационарным.
В тех же случаях, когда объект имеет стационарный характер, но происходит неблагоприятное воздействие типа аварии, то в работу вступает верхний контур управления, который производит перестройку или модифицирование структуры и порядка работы основного контура управления с тем, чтобы он смог выполнять новые задачи, возникшие в связи с аварийной ситуацией. Такой режим работы системы управления называют аварийным. Применительно к аварийным ситуациям весьма часто разрабатываются типовые варианты принятия решений. Характерным примером может служить, например, план эвакуации посетителей из помещений театрально-зрелищных предприятий на случай возникновения пожара.
В тех случаях, когда объект управления планомерно меняет свою структуру по причине своего развития, возникает ситуация, требующая постоянного упреждающего воздействия со стороны верхнего контура управления. Такое поведение системы управления называется режимом развития. Его особенность заключается в том, что в структуре верхнего уровня должна активно выполняться работа по прогнозированию и оценке будущих состояний системы. Данный вид деятельности должен осуществляться не только по отношению к внутренней структуре объекта управления, но и по отношению к процессам, происходящим во внешней среде системы. В любом случае, если системе что-либо угрожает, необходимо принимать решения по модифицированию и перестройке ее внутренней структуры, т.е. активно осуществлять процесс самоорганизации, чтобы обеспечить выживаемость системы.
Наиболее сложной и тяжелой является ситуация, когда одновременно накладываются друг на друга режим развития и аварийный режим. В этом случае на верхний уровень управления приходится максимальная нагрузка, требующая оперативного принятия творческих нестандартных решений.
2. Институт Президента РФ.
Президент РФ является главой РФ на основании Конституции РФ.
К функциям Президента РФ относятся:
1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ:
а) обнаружение и предотвращение незаконных действий органов власти;
б) контроль за выполнением своих обязанностей органами государственной власти в пределах своих компетенций;
в) принятие законодательных актов, регламентирующих защиту прав и свобод граждан в соответствии с Конституцией РФ.
2) осуществление охраны суверенитета РФ, ее целостности и независимости;
3) определение направлений внешней и внутренней политики РФ;
4) организация и контроль за взаимодействием подведомственных органов государственной власти, их функционированием.
Общие полномочия Президента РФ — это полномочия главы РФ, которые не требуют специальной регламентации, такие как:
1) право законодательной инициативы, назначения выборов и роспуска Государственной думы в соответствии с законодательством РФ;
2) подписание федеральных законов, актов. Эффективным инструментом влияния главы государства на законодательную власть является право президентского вето, под которым подразумевается возвращение Президентом федеральных законов парламенту на повторное рассмотрение.
Ст. 90 Конституции предусматривает две разновидности актов Президента: указы и распоряжения. Указы являются нормативными документами и содержат общие правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение. Они являются основной формой реализации прерогатив Президента по управлению государством. Распоряжения отличаются тем, что не содержат нормативных предписаний и в идеале должны регулировать только оперативные и организационные вопросы.
Значительная часть указов являются индивидуальными и относятся к узкому кругу лиц. Такими указами Президент назначает на должности и освобождает от должностей, производит награждение, принимает верительные и отзывные грамоты, осуществляет помилование.
3) созыв референдума в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Отдельным блоком общих полномочий Президента РФ можно выделить такие полномочия в вопросах внешней политики, обороны, безопасности, государственных наград и гражданства РФ, как:
1) принятие решения о введении военного положения или чрезвычайного положения на основании действующего законодательства;
2) руководство внешней политикой РФ;
3) принятие грамот от дипломатов других стран;
4) решение вопросов, касающихся помилования, гражданства, политического убежища;
5) награждение наградами, присвоение званий (почетных, специальных).
Специальные полномочия:
1) назначение на должность Председателя Правительства РФ по согласованию с Государственной думой, судей федеральных судов. Участие Президента в формировании Правительства выражается также в том, что он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя и федеральных министров. Таким образом, Президент и Председатель Правительства совместно формируют состав Правительства;
2) отставка Правительства РФ. Решение об отставке Правительства Президент принимает единолично, без участия Государственной Думы.
Президент РФ обладает правом личной неприкосновенности:
1) Президент, его жизнь и деятельность во время исполнения полномочий в соответствии с законодательством РФ не подвергается преследованиям;
2) Президент имеет дипломатический иммунитет.
Президент является гарантом Конституции РФ. Он контролирует соблюдение конституционных норм всеми органами государства. Он накладывает вето на законы, не соответствующие Конституции, приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Он наделен правом отменять распоряжения и постановления Правительства. Наконец, выполнять функцию гаранта Конституции он может не только лично, но и путем обращения в компетентные органы - прежде всего суды. Президент вправе направлять в Конституционный Суд запросы о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции.
На Президента возложена функция гаранта прав и свобод человека и гражданина. Эту функцию он реализует в своей личной деятельности изданием указов и внесением в Государственную Думу законопроектов в порядке законодательной инициативы. При Президенте действует комиссия по правам человека.
Президент призван принимать необходимые меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Защита суверенитета, независимости, безопасности и целостности являются прямой обязанностью Президента, названной в присяге, которую он приносит при вступлении в должность.
Президент РФ утверждает военную доктрину Российской Федерации; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил; присваивает высшие воинские звания; формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом.
Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.
Президенту напрямую подчиняются министр обороны и Генеральный штаб. Таким образом, в руководстве Вооруженными силами действует принцип единоначалия и централизации управления.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президенту предоставлено право вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Важнейшая задача Президента - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Конституция 1993 г. впервые установила, что государственная власть в России как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Президент выведен за рамки разделения властей, он возвышается над всеми ветвями государственной власти, и тем самым придается легитимность его всевластию. Однако из положений Конституции не вытекает исключительности положения Президента в системе органов государственной власти. Он стоит над другими ветвями власти, не концентрируя при этом в своих руках полномочия других ветвей, а являясь лишь арбитром в отношениях с ними.
Президент располагает конкретными средствами для разрешения конфликтов и разногласий между государственными органами. Одним из эффективных и часто используемых на практике средств являются согласительные процедуры, которые дают возможности урегулирования отношений между различными органами государственной власти. Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблем, не прибегая к принуждению. Сущность таких процедур - в поисках компромиссных решений, удовлетворяющих все спорящие стороны, и в конечном счете в достижении взаимного согласия. Во всех подобных случаях Президент играет роль арбитра, он выступает не как одна из сторон конфликта, а как общенациональный авторитет.
Согласительные процедуры являются универсальным инструментом разрешения противоречий и могут использоваться Президентом практически во всех случаях обнаружения разногласий. Если же все-таки они не приводят к принятию оптимального решения, Президент может передать разрешение споров в соответствующий суд, и тогда согласительная процедура заменяется судебной.
К обеспечению взаимодействия органов власти можно отнести и направление Президентом своих замечаний в парламент, что позволяет впоследствии избежать необходимости использования президентского вето. Предусмотрены также процедуры совместного формирования ряда центральных органов государства. Таким образом, на Президента возложена согласительная, посредническая функция, и в системе организации власти ему отводится роль арбитра.
Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Нужно сказать, что данная норма имеет общий характер и предоставляет Президенту очень широкие возможности ее реализации.
Основные направления внутренней и внешней политики определяются в ежегодном послании Президента Федеральному Собранию. Реализация этих основных направлений политики, проведение их в жизнь является правом и обязанностью уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти.
Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает же перечисленных судей и Генерального прокурора Совет Федерации. В порядке, установленном федеральным законом, Президент назначает судей других федеральных судов.
Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности. Президент назначает пять членов (одну третью часть) Центральной избирательной комиссии, может представлять кандидатуру для назначения Уполномоченного по правам человека.
Наконец, Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. То, что Президент " представляет РФ", означает, что он не нуждается в каком-либо удостоверении его полномочий. Он вправе признать от имени своего государства текст международного договора или дать согласие государства на обязательность для него договора. Президенту предоставляется возможность активно влиять на внешнюю политику и проводить в жизнь им самим определенные политические установки.
В политических отношениях Президент может выступать в разных качествах. При заключении договора между федеральным органом государственной власти и органом власти субъекта федерации, а также в ряде других внутрифедеральных отношений он выступает от имени федеральных органов. При определении задач единой системы исполнительной власти в РФ он представляет государство в целом, включая все его субъекты.
Президент выполняет приписанные ему Конституцией функции, прежде всего, лично, но может также действовать через своих представителей в федеральных органах власти и в субъектах федерации.
На Президента возложен Конституцией и ряд полномочий, связанных с деятельностью парламента (ст. 84). Он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случаях, и порядке, предусмотренных Конституцией.
Президент подписывает и обнародует федеральные законы Российской Федерации, обладает правом отлагательного вето.
В Конституции РФ содержится система гарантий, препятствующих превращению Президента РФ в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента Российской Федерации шестилетним сроком, в порядке его всенародных прямых выборов, в их альтернативном характере, в недопустимости занятия поста Президента более двух сроков подряд, в возможности отрешения его от должности, в признании не соответствующими Конституции нормативных актов Президента на основе решения Конституционного Суда и др.
Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги.
Вступление в должность нового Президента влечет определенные правовые последствия в отношении органов, назначаемых Президентом: слагает свои полномочия Правительство; подают заявления об освобождении от занимаемых должностей лица, входящие в Администрацию Президента, полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания, Конституционном Суде, в федеральных округах. До назначения нового состава этих органов последние продолжают исполнение своих полномочий.
Президент прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока пребывания его в должности. Моментом истечения срока полномочий считается принесение присяги вновь избранным Президентом РФ. В Конституции указаны 3 случая законного досрочного прекращения исполнения полномочий Президента.
1. Отставка, под которой понимается добровольный уход с поста с подписанием заявления, извещающего об оставлении должности. В этом случае обязанности Президента временно принимает на себя Председатель Правительства. Уход в отставку должен иметь окончательный характер: Президент уже не может отозвать заявление об отставке и вернуться к исполнению обязанностей. С момента объявления отставки самим Президентом его полномочия автоматически досрочно прекращаются.
2. Прекращение исполнения полномочий по состоянию здоровья. Здесь возможны два варианта.
А). Президент серьезно болен, но находится в ясном уме и способен самостоятельно принять взвешенное решение. Тогда при стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять свои полномочия Президент прекращает их исполнение, что по сути представляет собой ту же отставку, но с указанием конкретного основания.
Б). Возможны ситуации, когда Президент не в состоянии сам принять решение (он находится в бессознательном состоянии или есть основания сомневаться в ясности его ума и способности принимать обоснованные решения). В этом случае для решения вопроса с досрочном прекращении полномочий требуется специальное авторитетное медицинское заключение.
Если состояние здоровья лишь временно не позволяет Президенту выполнять свои обязанности, то их исполняет Председатель Правительства до того момента, пока Президент не сможет взять их на себя.
3. Отрешение Президента от должности. Ст. 93 называет в качестве оснований лишь государственную измену или совершение иного тяжкого преступления. В Конституции описана и процедура отрешения. Для ее осуществления необходимо выполнение нескольких условий. Предложение о выдвижении обвинения вносится депутатами Государственной Думы, причем инициатива должна исходить не менее чем от одной трети депутатов. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту. Обвинение Государственной Думы должно быть подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков состава преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Решение об отрешении Президента от должности принимает Совет Федерации так же двумя третями голосов от общего числа членов в течение 3 месяцев после выдвижения Государственной Думой обвинения. Если в этот срок Совет Федерации не вынесет соответствующего решения, обвинение считается отклоненным. Таким образом, в процедуре отрешения Президента от должности совместно участвуют наиболее компетентные в этом вопросе органы - обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд, Конституционный Суд - что является гарантией защиты Президента от произвола отдельных органов власти.
Во всех случаях неспособности Президента выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Существуют некоторые ограничения его полномочий: он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции. Выборы нового Президента должны быть проведены не позднее 3 месяцев после досрочного прекращения полномочий Президента.
Администрация Президента РФ
При Президенте РФ существует Администрация Президента - орган, созданный специально для организационного обеспечения его деятельности и контроля за исполнением принятых им решений. Она включает множество подразделений, выполняющих контрольные, консультационные, координационные, аналитические, экспертные и другие функции.
Администрация Президента РФ является государственным органом, контролирующим исполнение решений, принятых Президентом РФ и Администрацией Президента РФ. Руководство деятельностью Администрации Президента РФ входит в компетенцию Президента РФ.
Функциями руководителя Администрации Президента РФ являются:
1) руководство и контроль за осуществлением деятельности Администрации;
2) координация ее работы.
Для обеспечения деятельности Президента РФ Администрация выполняет следующие функции:
1) разработку законопроектов, их внесение в порядке законодательной инициативы Президента РФ в Государственную думу РФ, а также предложение о принятии или отклонении федеральных законов, выдвинутых в Государственную думу;
2) подготовку заключений по законопроектам Государственной думы, обращений, поручений, распоряжений, их согласование с соответствующими органами власти для дальнейшего представления Президенту РФ;
3) обеспечение обнародования федеральных законов, указов, распоряжений Президентом РФ;
4) подготовку материалов для выступлений и посланий Президента Федеральному собранию РФ;
5) обеспечение деятельности совещательных, консультативных и иных органов при Президенте РФ и взаимодействия Президента РФ:
а) с общественными религиозными объединениями;
б) политическими партиями;
в) существующими структурами гражданского общества;
г) международными организациями;
6)осуществление контроля за исполнением решений, принятых Президентом РФ;
7) подготовку предложений Президенту РФ об обеспечении надлежащей работы органов государственной власти.
Состав Администрации Президента РФ:
1) руководитель Администрации Президента РФ;
2) два заместителя руководителя Администрации Президента РФ;
3) помощники Президента РФ;
4) пресс-секретарь Президента РФ;
5) руководитель протокола Президента РФ;
6) полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
Подразделения, входящие в состав Администрации Президента РФ:
1) аппараты:
а) Совета безопасности РФ;
б) полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
в) советников Президента РФ;
2) Канцелярия Президента РФ;
3) Контрольное управление Президента РФ;
4) Референтура Президента РФ;
5) Секретариат руководителя Администрации Президента РФ.
Междисциплинарный экзамен: «Государственное и муниципальное управление»
|
|