Свободные экономические зоны в РФ.

К концу 80-х годов в экономике СССР и РФ окончательно обозначился структурный кризис, выраженный глубокими диспропорциями в отраслевых структурах производства и инвестиций, падением эффективности капитального строительства (снижением рентабельности вложений, увеличение долей капитальных и длительных по срокам освоения элементов капстроительства в воспроизводственной и технологической структурах инвестиций). Кроме того, замкнутый характер развития СССР и неэквивалентный обмен между РФ и союзными республиками, РФ и странами соцлагеря, обескровили российское национальное хозяйство. Тем самым, был предопределен безграничный спрос на инвестиции.

Чрезвычайное многообразие целей перед создаваемыми СЭЗ проистекало из-за ошибочного рассмотрения иностранных вложений в качестве катализатора экономического и научно-технического прогресса, средства балансирования структуры российской экономики, инструмента стимулирования национальной конкурентоспособности.

Столь умозрительные стартовые иллюзии подпитывались представлениями об интенсивном привлечении иностранных инвестиций практически во все отрасли местной экономики через образование комплексных зон. На рубеже 90-х годов было достигнуто согласие РФ и регионов в борьбе против центра. Методом достижения последнего стало форсирование беспрецедентной скорости и масштабности «зонирования».

Правительство и Верховный Совет РФ при этом во-первых, резко ограничивалось доминирование «союзного центра» через: делегирование местным властям широкого круга полномочий, относимых к ведению союзных органов хозяйственного управления; перевод госпредприятий, находящихся на территории СЭЗ, из союзного в республиканское подчинение. Следовательно, возможности Центра в деле реализации структурно-инвестиционной политики кардинально сужались.

В результате субъекты РФ, наделенные статусом СЭЗ, получали пятилетние налоговые кредиты за счет всех налоговых платежей на данных территориях, разрешение бартерных операций во внешней торговле, отмену экспортного и импортного налогов, введение регистрационного режима для иностранных инвестиций, свободное ценообразование и другие льготы. Более того, внеэкономический характер создания СЭЗ в 1990-1991 гг. подтверждался ориентацией на преимущественно бюджетное финансирование.

Во-вторых, декларирование российским руководством многоплановых целей СЭЗ обеспечило консолидацию широких социальных групп вокруг последнего в борьбе против «тоталитарного» Центра.

Вместо инструмента модернизации экономики и привлечения в страну иностранных инвестиций льготы для СЭЗ стали предметом скрытого субсидирования отдельных лоббистских группировок и региональных лидеров, перекачивания сырья и капиталов за рубеж. Это дискредитировало здоровую в своей основе идею о СЭЗ. Региональные инициативы о создании СЭЗ, даже вполне конструктивные и обоснованные, воспринимались как попытки выбивания эксклюзивных льгот, ничего не дающих стране.

В результате, внешнеэкономический эксперимент по созданию СЭЗ в основном провалился.

Уже с июля 1991 г. процесс регистрации СЭЗ был временно приостановлен. К этому времени стало ясно, что: создание СЭЗ – капиталоемкий процесс; либерализация экономики сделает неактуальной большинство преференций СЭЗ, распространив их на всю страну; проведение кардинальной экономической реформы приведет к утрате Россией конкурентных преимуществ перед странами-реципи-ентами. К их числу относились: колоссальная емкость внутреннего рынка для потребительских товаров и современной производственной техники, низкие цены на внутреннем рынке на топливно-энергетические и минеральные ресурсы, высокий инновационный потенциал, квалифицированные трудовые ресурсы, развитая инфраструктура коммуникаций.

Однако реализация концепции СЭЗ в России осуществлялась со значительными задержками. Реальным содержанием она начала наполняться только в конце 1993 г. – начале 1994 г. Задержки с реализацией концепции СЭЗ были связаны с кризисным состоянием российской экономики и финансов, отсутствием соответствующей правовой базы, острой внутриполитической борьбой, растущим разбросом в интересах субъектов РФ, что осложняло выработку целенаправленной федеральной политики.

Была сделана попытка разобраться в целесообразности ранее организованных СЭЗ Законом РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (июль 1991 г), Указом Президента РФ «О либерализации внешнеэкономической деятельности» (ноябрь 1991 г), Законом РФ «Об основах налоговой системы» (январь 1992 г).

С середины 1992 г. был взят курс на создание точечных зон. Указ Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон» (июль 1992 г), как и Временное положение о СЭЗ, подготовленное Международной ассоциацией развития СЭЗ предлагали переход от комплексных СЭЗ к образованию микрозон (завод, авиа или морской порт), сочетающих выгодное географическое положение и минимум затрат на обустройство.

Однако развитие данной концепции идет однобоко. Приоритет, безусловно, отдается свободным таможенным зонам (СТЗ). Таможенным кодексом РФ (апрель 1993 г), Указами Президента РФ о создании СТЗ в г. Москве предусматривается применение на территории РФ режима СТЗ и организация ЗСТЗ: Шереметьево, Франко-порт, Терминал.

Тем более что в июне 1993 г. Законом РФ «О таможенном тарифе» и письмом-распоряжением Госналогслужбы и Минфина РФ отменяется действие внешнеторговых и федеральных налоговых льгот, формально подтвержденным для СЭЗ в июле 1992 г.

Вместе с тем, линия на ликвидацию зон прерывается прецедентами СЭЗ «Янтарь» и «Ингушетия». В порядке исключения Постановлениями Правительства РФ (июль 1993 г. и 1994 г) в первой восстанавливается режим беспошлинной торговли, а во второй федеральные налоговые льготы. После отмены этих преференций Указом Президента РФ «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот» (март 1995 г) в январе 1996 г. законами РФ «Об особой экономической зоне в Калининградской области», «О создании Центра международного бизнеса «Ингушетия» они эксклюзивно возобновлены. Вдобавок, Постановлениями Правительства (весна-осень 1996 г) предусматривается возможность создания СЭЗ в Кабардино-Балкарии, Хакасии, Дагестане и т.д. и т.п.

На заседании Государственной Думы 23 мая 1997 г. в третьем чтении был принят федеральный закон «О свободных экономических зонах», в котором определены правовые и организационные основы создания, функционирования и ликвидации свободных экономических зон на территории Российской Федерации.

В качестве свободных экономических зон в законе определены, как это было и при втором чтении, зоны экспортного производства, таможенные зоны производственного и торгового типов, особые экономические зоны, технико-внедренческие, зоны трансграничного оказания услуг, в число которых входят банковские оффшорные центры и туристско-рекреационные.

В законе достаточно полно описаны нормативы создания свободной экономической зоны, управления, ликвидации и другие нормативы для их нормального функционирования. Свободные экономические зоны создаются в целях развития экспортного потенциала России, увеличения поступлений валютной выручки от экспорта товаров, активизации внешнеэкономических связей, привлечения иностранных и отечественных инвестиций, новой техники и технологий.

В этот же день Государственной Думой были приняты два федеральных закона органически связанных с законом о свободных экономических зонах. Речь идет об изменениях и дополнениях в налоговое законодательство: в закон «О налоге на прибыль», закон «О налоге на добавленную стоимость» в полном редакционном соответствии со статьей 13 закона «О свободных экономических зонах», где прописаны режимы налогообложения и отступления по налогам на прибыль и НДС, предусматриваемые для свободных экономических зон.

В этих целях статья 1 Федерального закона «О налоге на прибыль предприятий и организаций» дополняют 9 пунктом, согласно которому коммерческие организации и филиалы иностранных юридических лиц, зарегистрированные в зоне экспортного производства и вывозящие с территории зоны за пределы территории Российской Федерации более 50% продукции собственного производства, освобождаются от уплаты налога на прибыль сроком на 5 лет со дня регистрации в качестве участника зоны экспортного производства. По истечении этого срока налогооблагаемая прибыль этих участников уменьшается на сумму прибыли, направляемой на расширение или модернизацию производства, либо на развитие социальной сферы в пределах данной зоны экспортного производства.

В Федеральном законе «О налоге на добавленную стоимость» вводится в статью 6 пункт 3, в соответствие с которым уменьшается размер ставки налога на добавленную стоимость на 50% в отношении товаров собственного производства участников зоны экспортного производства, отвечающих критериям происхождения с территории этой зоны, в случаях их реализации на территории Российской Федерации. Это вступает в противоречие с налоговым кодексом, который не предусматривает налоговых льгот для любых СЭЗ.

Следует отметить, что свободные экономические зоны РФ в 1991-1996 годах как форма структурно-инвестиционной политики себя не оправдали. Внеэкономический характер их формирования, отсутствие четкой концепции их размещения и трансформации привели к тому, что на протяжении истекших шести лет иностранные инвестиции составили соответственно 3%; 2, 6%; 2, 5%; 5% и 6% национальных вложений.

Данная ситуация закрепляла опережение ускоряющимся инвестиционным спадом уменьшения производственной активности по РФ. Действительно, в 1994-1995 гг. сокращение инвестиций превышало снижение ВВП в 1, 6 раза, в 1995-1996 гг. – в 3 раза, а опережение в целом за 1991-1999 гг. составило 1, 5 раза.

Медленное развитие СЭЗ России связано с рядом объективных факторов, главные из которых:

· нестабильность политической, экономической и правовой среды в стране;

· кризисное состояние российской экономики и финансов;

· отсутствие структур, готовых принять крупные кредиты и гарантировать их возврат до настоящего времени на региональном уровне не решен вопрос гарантий для крупных кредитных линий, в частности, отсутствует соответствующее залоговое законодательство;

· несбалансированная федеральная политика, отсутствие глубоко разработанной концепции СЭЗ в России;

· низкий уровень компетенции местных властей;

· слабое развитие инфраструктуры и коммуникационных систем.

Если же говорить о деятельности СЭЗ, то в настоящее время абсолютное большинство из них фактически не функционирует. Это при том, что официально (постановлением Правительства РФ от 3.07.97 №821 «О прекращении действия зоны экономического благоприятствования «Ингушетия») прекращена деятельность зоны экономического благоприятствования «Ингушетия» и (постановлением Правительства Москвы от 27.05.03 №386-ПП «О реорганизации администрации территориальной единицы с особым статусом «Особая экономическая зона «Зеленоград») прекращена деятельность ОЭЗ «Зеленоград». В настоящее время реально функционируют 2 СЭЗ: СЭЗ " Янтарь" и СЭЗ " Находка".

Как уже отмечалось выше, правительство РФ (вопреки собственному курсу на создание исключительно локальных СЭЗ) фактически в ряде случаев поддалось лоббистскому давлению со стороны крупных регионов. Так, был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июне 1994 г., а также была создана зона экономического благоприятствования (ЗЭБ) в Ингушетии, как своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов.

Практика создания имеющихся и проекты будущих СЭЗ на территории России показывают, что в зависимости от целей и задач их можно разделить на следующие основные типы:

· комплексные зоны производственного характера;

· внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные);

· функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками.

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их создателей) большая часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли «Шерри-зон» (около аэропорта «Шереметьево»), свободные таможенные зоны " Московский Франко-Порт" (около аэропорта «Внуково»), «Франко-Порт Терминал» (на территории московского Западного речного порта.

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового («оффшорного») характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона «Кавказские Минеральные Воды».

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.