Основания дополнительного ежемесячного материального обеспечения

Законодательство неоднозначно использует понятие «основание» применительно к выплате дополнительного ежемесячного материального обеспечения. Так, Правилами № 273 в п. 3 указано, что «Гражданам Российской Федерации, имеющим право на получение дополнительного ежемесячного материального обеспечения по нескольким основаниям, указанное обеспечение назначается по одному из них, предусматривающему более высокий размер». В данном случае под основанием понимается принадлежность статуса гражданина к категорий.

Однако в тех же Правилах № 273 в п. 5 указано, что «…дополнительное ежемесячное материальное обеспечение назначается на основании документов…». В данном случае под основанием понимаются документы, подтверждающие отнесение граждан к той или иной категории.

Представляется, основанием дополнительного ежемесячного материального обеспечения является совокупность юридических фактов, установленная соответствующими нормативно-правовыми актами, при наличии которых гражданин имеет право на дополнительное ежемесячное материальное обеспечение[33]. Например, дополнительное ежемесячное материальное обеспечение за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией назначается при наличии следующих юридических фактов (ст. 1 Закона № 21-ФЗ):

- наличие гражданства Российской Федерации;

- проживание на территории России;

-статус пенсионера или получателя ежемесячного пожизненного содержания, выплачиваемого пребывающему в отставке судье;

- наличие выдающихся достижений и особых заслуг перед нашей страной.

Наличие юридических фактов (гражданство, проживание на территории России, получение пенсии, наличие наград, выслуга лет и пр.) подтверждается соответствующими документами. Учитывая изложенное, можно заключить, что второй подход, использующий в качестве оснований документы более удачен, нежели отнесение граждан к той или иной категории. Соответственно данному подходу во исполнение Закона № 21-ФЗ Правительство РФ приняло Постановление «О некоторых вопросах реализации Федерального закона «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» от 07.06.2002 N 390 (далее – Постановление № 390). Данным Постановлением установлено, что перечень документов, необходимых для назначения дополнительного ежемесячного материального обеспечения утверждается Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.

Такой Перечень утвержден Постановлением Минтруда РФ от 06.08.2002 N 53[34]. Согласно ему (п. 2) граждане, имеющие выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией, для назначения дополнительного ежемесячного материального обеспечения представляют следующие документы:

- удостоенные званий Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации, Героя Социалистического Труда - книжку и грамоту к соответствующей государственной награде;

- награжденные орденом Ленина, орденом Святого апостола Андрея Первозванного, орденом " За заслуги перед Отечеством" I степени, орденом " За заслуги перед Отечеством" II степени, орденом " За заслуги перед Отечеством" III и IV степени, орденом Славы 1, 2 и 3 степени, орденом Трудовой Славы 1, 2 и 3 степени, орденом " За службу Родине в Вооруженных Силах" 1, 2 и 3 степени - соответствующее удостоверение к государственной награде Российской Федерации или орденскую книжку;

- лауреаты Ленинской премии, государственной премии СССР, государственной премии Российской Федерации (РСФСР) - диплом лауреата, постановление Правительства Российской Федерации о присуждении премии Правительства Российской Федерации и присвоении звания лауреата, Указ Президента Российской Федерации о присуждении премии;

- чемпионы Олимпийских игр, Параолимпийских игр, Сурдоолимпийских игр - справку Государственного комитета Российской Федерации по физической культуре и спорту (либо его правопреемника).

В случаях отсутствия документов, указанных в п. 2 Перечня, принимаются справки архивных учреждений.

Факт получения гражданином Российской Федерации пенсии (ежемесячного пожизненного содержания, выплачиваемого пребывающему в отставке судье) устанавливается по пенсионному делу пенсионера (документам о назначении ежемесячного пожизненного содержания судье).

Следует подробнее остановится на таком юридическом факте, входящем в основание получения дополнительного ежемесячного материального обеспечения по Закону № 21-ФЗ, как проживание на территории России. Данное положение к настоящему времени утратило свою актуальность, поскольку Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года N 444-О " По жалобе гражданина Когана Исаака Львовича на нарушение его конституционных прав положением пункта 1 статьи 1 Федерального закона " О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией" [35] было признано не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 19 (частям 1 и 2), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3).

В Определении от 4 декабря 2003 года N 444-О Конституционный Суд Российской Федерации руководствовался своей правовой позицией, сформулированной ранее в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 1998 г. N 18-П по делу о проверке конституционности положений статей 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 г. " О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан[36]. Указанная позиция, касалась вопроса о конституционности норм, допускающих лишение пенсионеров права на начисление и выплату трудовых пенсий в случае их выезда за границу.

В связи с этим положение п. 1 ст. 1 Закона N 21-ФЗ в той мере, в какой им допускается лишение граждан Российской Федерации, проживающих за пределами Российской Федерацией, права на дополнительное материальное обеспечение за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерации утратило силу и не подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами с даты вступления в силу Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года N 444-О. В практическом плане это означает, что граждане России, выехавшие на постоянное жительство за ее пределы, могут реализовать свое право на дополнительное материальное обеспечение со дня обращения за ним, но не ранее 4 декабря 2003 года.

Гражданам Российской Федерации, имеющим право на дополнительное обеспечение в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов, и указанным в подпунктах " а" - " г" п. 2 Правил № 273, дополнительное ежемесячное материальное обеспечение назначается на основании документов, имеющихся в распоряжении органов, осуществляющих назначение и выплату соответствующей пенсии или ежемесячного пожизненного содержания судьи.

В случае отсутствия в распоряжении органов, осуществляющих дополнительное ежемесячное материальное обеспечение, необходимых данных, решение о назначении указанного обеспечения принимается на основании заявления гражданина при условии получения необходимых документов (п.11 Правил № 273).

Поскольку конкретного перечня документов, подтверждающих право на дополнительное ежемесячное материальное обеспечение из числа граждан, указанных в подпунктах " а" - " г" п. 2 Правил № 273, законодательством не установлено, сложилась интересная судебная практика при реализации права на дополнительное материальное обеспечение граждан из числа вдов умерших инвалидов ВОВ.

Так, решением Эжвинского районного суда г.Сыктывкара Республики Коми от 05.12.2005г. по гражданскому делу № 2-467/05[37] были удовлетворены исковые требования гр.Золотаревой М.В. о признании права на дополнительное ежемесячное материальное обеспечение (далее - ДЕМО) как вдове умершего инвалида ВОВ и обязании Управления Пенсионного фонда РФ в Эжвинском районе г.Сыктывкара назначить ДЕМО в соответствии с Указом Президента РФ от 30.03.2005г. № 363 с 1 мая 2005 года. Управлением Пенсионного фонда в Эжвинском районе было отказано в назначении ДЕМО, поскольку гр.Золотарева М.В. не подтвердила документально статус вдовы инвалида войны, а представленные в числе прочих документов справки о том, что она является женой инвалида войны и имеет право на льготы по оплате коммунальных услуг в соответствии с Федеральным Законом РФ «О ветеранах», выданные в 2002 году Управлением по социальным вопросам администрацией Эжвинского района г.Сыктывкара, не могут служить подтверждением, что Золотарева М.В. является вдовой инвалида ВОВ. Гр.Золотарева М.В. посчитала отказ незаконным, поскольку представила все имеющиеся документы, другие доказательства ввиду пожара не сохранились. Суд при вынесении решения исходил из того, что Золотарев Г.П. (муж) являлся участником ВОВ, получил травму в период военной службы, в результате чего ему была установлена 2 группа инвалидности, после его смерти Золотаревой М.В. была назначена пенсия по случаю потери кормильца – инвалида войны, что подтверждается пенсионным удостоверением, выданным в 1976 году Усть-Куломским отделом соцобеспечения. В судебном заседании были также опрошены свидетели, которые подтвердили что Золотарев Г.П. был участником и инвалидом войны. Суд признал, что указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что Золотарев Г.П. на день смерти являлся инвалидом Великой Отечественной войны, а доводы Управления пенсионного фонда о том, что представленные Золотаревой М.В. документы не содержали сведений о наличии статуса вдовы инвалида войны и пенсионное дело Золотарева Г.П. в Управлении пенсионного фонда в Усть-Куломском районе не обнаружено, являются не обоснованными. То обстоятельство, что часть документов утрачено, не должно лишать Золотареву М.В. права на назначение ДЕМО.

Кассационным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики коми от 12.01.2006 года, дело № 33-18 2006г.[38] решение Эжвинского районного суда оставлено без изменения, кассационная жалоба Управления Пенсионного фонда в Эжвинском районе без удовлетворения.

Имеется решение Ухтинского федерального городского суда Республики Коми от 06.04.2007 года по делу № 2-466/07[39] о признании незаконным отказ Тимониной Л.П. в назначении ДЕМО как вдове умершего инвалида Великой Отечественной войны. Прокурор г.Ухты в интересах Тимониной Л.П. обратился в суд с заявлением о взыскании с Управления Пенсионного фонда в г.Ухте ДЕМО, указав, что Тимонина Л.П. является вдовой участника войны – инвалида второй группы по общему заболеванию, который на основании ч.2 ст.15 Федерального Закона «О ветеранах» приравнивается к инвалидам Великой Отечественной войны, и следовательно, Тимонина имеет статус вдовы инвалида ВОВ и имеет право на ДЕМО.

Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Коми в кассационном определении от 07.06.2007г., дело № 33-1655/2007[40], отменила решение Ухтинского федерального городского суда, как принятое с нарушением норм материального права, основываясь на том, что право на ДЕМО в соответствии с пп. «в» п.1 Указа Президента РФ от 30.03.2005г. № 363 имеют только вдовы умерших инвалидов Великой Отечественной войны. В соответствии с п.2 ст.15 Федерального Закона от 12.01.1995г. № 5-ФЗ «О ветеранах» участникам ВОВ, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, предоставляются меры социальной поддержки (льготы), предусмотренные для инвалидов ВОВ. Однако это не означает, что они признаются инвалидами войны, а вдовы участников ВОВ, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, являются вдовами инвалидов войны.

Таким образом, при обращении граждан за установлением дополнительного ежемесячного материального обеспечения возникают правовые проблемы при установлении статуса «вдовы умершего инвалида войны», что приводит к неправомерному отказу в назначении ДЕМО, а также к неверному толкованию норм материального права.

В связи с чем, необходимо предусмотреть в Правилах № 273 перечень документов, которые могут быть приняты в качестве подтверждения права на ДЕМО, в случае несохранности документов вследствие пожара, стихийных бедствий и т.д. - свидетельские показания.

Гражданам Российской Федерации, указанным в подп. " д" п. 2 (бывшие совершеннолетние узники) Правил № 273, дополнительное ежемесячное материальное обеспечение назначается на основании данных федерального государственного учреждения " Фонд взаимопонимания и примирения" по состоянию на 30 апреля 2005 г., переданных в установленном порядке органам, осуществляющим назначение и выплату соответствующей пенсии или ежемесячного пожизненного содержания судьи, при наличии сведений о размере назначенной экспертной комиссией указанного Фонда компенсации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1994 г. N 899 " Об утверждении Положения об условиях и порядке выплаты компенсаций лицам, подвергшимся нацистским преследованиям" [41] или на основании иных документов, выданных компетентными органами Российской Федерации, содержащих необходимые сведения. При необходимости запрос таких документов производится органом, осуществляющим назначение и выплату указанного обеспечения.

В п. 6 Правил № 273 указано, что обращение за дополнительным ежемесячным материальным обеспечением, его назначение и выплата осуществляются в порядке, установленном для назначения и выплаты соответствующей пенсии или ежемесячного пожизненного содержания судьи. Однако остается не ясным, как получить указанное обеспечение гражданину, бывшему совершеннолетнему узнику нацистских концлагерей, тюрем и гетто, если основанием для получения этого обеспечения являются данные федерального государственного учреждения " Фонд взаимопонимания и примирения" по состоянию на 30 апреля 2005 г. По формулировке п. 5 Правил № 276 получается, что категория бывших совершеннолетних узников нацистских концлагерей, тюрем и гетто закрыта и расширена быть не может: новые граждане, имеющие подтверждение такого своего статуса, включены в неё быть не могут.

Возможно законодатель считает, что указанный Фонд учел в своих данных всех бывших совершеннолетних узников нацистских концлагерей, тюрем и гетто. Хотя, учитывая, что такие граждане могут оказаться в любом уголке России с её обширными территориями и глухими деревнями, а также учитывая, что потребность у гражданина в получении такой выплаты может возникнуть после формирований данных указанным Фондом, представляется необходимым внести соответствующие изменения в п. 5 Правил № 273, в соответствии с которыми можно будет обновлять перечень граждан, имеющих право на дополнительное ежемесячное материальное обеспечение как бывшие совершеннолетние узники нацистских концлагерей, тюрем и гетто.

Основанием начисления ежемесячной доплаты к пенсии, установленной Постановлением № 155, является список работодателей, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, который представляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в Пенсионный фонд Российской Федерации ежегодно, до 1 февраля. Об изменениях и дополнениях, которые требуется внести в указанный список, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта должна ежеквартально, не позднее последнего числа последнего месяца квартала, информировать Пенсионный фонд Российской Федерации.

Утвержденное Постановлением Правительства РФ от 01.09.2005 N 549 Положение (далее – Положение № 549) в соответствии с Указом № 1563 определяет порядок установления, выплаты, перерасчета и индексации размера дополнительного ежемесячного пожизненного материального обеспечения гражданам, осуществлявшим трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса Российской Федерации и военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации, созданных в этих организациях, относящимся к категориям, перечисленным в Указе № 1563.

Положение № 549 аналогично Указу № 1563 в п. 2 устанавливает в качестве основания дополнительного обеспечения выход на трудовую пенсию при условии прекращения трудовой деятельности в организациях Федерального агентства по атомной энергии и (или) военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации, созданных в этих организациях, включенных в перечень организаций и воинских частей, входящих в состав ядерного оружейного комплекса Российской Федерации, а также военных представительств Министерства обороны Российской Федерации, созданных в этих организациях, где осуществляются виды деятельности, участие в которой дает право на получение социальной поддержки, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2000 г. N 857-64[42], следующим категориям граждан, непосредственно участвовавших в видах деятельности, указанных в перечне видов деятельности, осуществляемой в организациях и воинских частях, входящих в состав ядерного оружейного комплекса Российской Федерации, а также военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации, созданных в этих организациях, участие в которой дает право на получение социальной поддержки, утвержденном Указом N 1563 (далее - перечень):

а) граждане, награжденные орденами Российской Федерации и (или) СССР, удостоенные звания лауреата Ленинской премии, лауреата государственных премий СССР, лауреата государственных премий Российской Федерации (РСФСР), лауреата премии Президента Российской Федерации, лауреата премии Совета Министров СССР и (или) РСФСР, лауреата премии Правительства Российской Федерации в период осуществления ими предусмотренных перечнем видов деятельности, имеющие страховой стаж работы в организациях ядерного оружейного комплекса и (или) в военных представительствах не менее 15 лет;

б) граждане, которым трудовая пенсия по старости назначена в соответствии с подпунктами 1 или 2 пункта 1 статьи 27 Федерального закона " О трудовых пенсиях в Российской Федерации" при осуществлении ими предусмотренных перечнем видов деятельности в организациях ядерного оружейного комплекса и (или) в военных представительствах, а также граждане, за которыми сохраняется право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости на указанных условиях.

Далее в п. 3 Положения № 549 указывается, что дополнительное обеспечение при соблюдении условий, предусмотренных п. 2 настоящего Положения (касающихся награждений и выхода пенсии), устанавливается также:

а) гражданам, вышедшим на досрочно оформленную пенсию в соответствии с Законом Российской Федерации " О занятости населения в Российской Федерации";

б) гражданам, осуществлявшим предусмотренные перечнем виды деятельности в организациях ядерного оружейного комплекса и (или) в военных представительствах, вышедшим на пенсию до вступления в силу Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 2000 г. N 1563, которым пенсия назначалась в связи с особыми условиями труда на основании пунктов " а" и " б" части первой статьи 12 Закона Российской Федерации " О государственных пенсиях в Российской Федерации" или на основании действовавших до вступления в силу указанного Закона нормативных правовых актов, регулирующих аналогичный порядок выхода на пенсию в связи с особыми условиями труда;

в) гражданам, вышедшим на трудовую пенсию по старости на общих основаниях или по инвалидности.

В указанном пункте не совсем понятна логика законодателя, включившего подпункт «в», учитывая, что данный подпункт применяется при соблюдении условий, предусмотренных п. 2 Положения № 549. Получается, что право на дополнительное обеспечение имеют граждане, которым трудовая пенсия по старости назначена в соответствии с подпунктами 1 или 2 пункта 1 статьи 27 Федерального закона " О трудовых пенсиях в Российской Федерации" о досрочном назначении трудовой пенсии (п. 2 Положения № 549) и которые также вышли на трудовую пенсию по старости на общих основаниях или по инвалидности (п. 3 Положения № 549). Возникает противоречие норм этих двух пунктов Положения № 549.

Также не применим подп. «в» п. 3 Положения № 549 к подп. «а» п. 2 указанного Положения, поскольку в п. 2 четко прописывается, что указанные в подп. «а» этого пункта граждане, награжденные соответствующими наградами, вправе получить дополнительное обеспечение «при выходе на трудовую пенсию при условии прекращения трудовой деятельности». То есть в п. 2 Положения № 549 уже заложено условие о выходе на трудовую пенсию (при этом не оговорено по старости на общих основаниях или по инвалидности, а значит – по любому из этих оснований), в связи с чем, отсутствует необходимость применять подп. «в» п. 3 Положения № 549. Фактически указанный подпункт содержит «мертвую» норму, которая не только не применима, но и создает противоречие с подп. «б» п. 2 Положения № 549.

Учитывая изложенное, представляется необходимым исключить подп. «в» п. 3 Положения № 549.

Некоторое разъяснение применения Указа № 1563 дано в Определении Верховного Суда РФ N 48-Г03-13 от 16.01.2004[43], согласно которому право на получение дополнительного обеспечения имеют те категории граждан, которые непосредственно выполняли работу, указанную в Перечне, утвержденном Указом № 1563. Так, суд отклонил доводы истцов о том, что рабочие места оформителей технической документации находились в сборочных и разборочных залах, где осуществлялась работа со специзделиями. Однако само по себе это обстоятельство не является по названному выше Указу основанием для получения права на социальную поддержку. Далее суд указал, что оформители технической документации осуществляли деятельность по непосредственной организации работ по производству и разборке ядерных зарядов и ядерных боеприпасов. Однако непосредственно работу, указанную в пункте 1 Перечня, утвержденного Указом № 1563, делали другие рабочие и служащие. Истцы же, работая оформителями технической документации второго производства Приборостроительного завода, непосредственно не участвовали в видах деятельности, предусмотренных пунктом 1 Перечня.

Согласно Положению № 549 дополнительное обеспечение устанавливается по решению органа, осуществляющего пенсионное обеспечение по месту жительства гражданина, на основании его письменного заявления по форме согласно приложению N 1 к Положению, а также справки о размере среднемесячного заработка по форме согласно приложению N 2 и справки, подтверждающей страховой стаж, учитываемый при определении его права на дополнительное обеспечение, по форме согласно приложению N 3, выдаваемых по запросу гражданина организацией ядерного оружейного комплекса или военным представительством, в которых он осуществлял трудовую деятельность.

В случае если гражданин осуществлял предусмотренные перечнем виды деятельности в нескольких организациях ядерного оружейного комплекса и (или) военных представительствах, справку о размере среднемесячного заработка и справку, подтверждающую его страховой стаж, он может получить в каждой из этих организаций и (или) представительств, при этом право на дополнительное обеспечение и его размер определяются исходя из суммарной продолжительности подтвержденного страхового стажа.

Граждане, указанные в подп. " а" п. 2 Положения № 549, к заявлению прилагают копии документов о награждении их орденами либо о присвоении им лауреатских званий. Для граждан, указанных в подп. " б" пункта 3 настоящего Положения, в справке, подтверждающей страховой стаж, делается ссылка на соответствующие подпункты п. 1 ст. 27 Федерального закона " О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Таким образом, основания дополнительного ежемесячного материального обеспечения в российском праве устанавливаются как законами, так и президентскими указами. В тоже время, учитывая социальную значимость и финансовую нагрузку данного вида обеспечения, представляется необходимым закрепление оснований и размеров выплат дополнительного ежемесячного материального обеспечения на законодательном уровне. Данный вывод основан, прежде всего, на отсутствии конституционно закрепленного полномочия Президента РФ по решению вопроса о назначении пенсий, в т.ч. в форме дополнительного ежемесячного материального обеспечения. Кроме того, имеющиеся в указах Президента РФ нормы об их временном действии «впредь до вступления в силу соответствующих федеральных законов» (Указ № 1563) подтверждают высказанную позицию. В то же время нельзя не указать на то, что опережающее президентское нормотворчество обусловлено негибкостью, инертностью законодателя, который при очевидной необходимости материальной поддержки и стимулировании отдельных категорий граждан не спешит принимать соответствующие законодательные акты.