Альтернативные пути развития пенсионной системы РФ, предлагаемые научным сообществом

Совет Федерации уделяет постоянное внимание проблеме совершенствования пенсионного законодательства с целью обеспечения достойного уровня пенсий и финансовой устойчивости пенсионной системы.

Предстоящие изменения в пенсионном законодательстве будут касаться, прежде всего, самого главного параметра – зависимости будущих выплат от стажа работы, при котором платились взносы в пенсионную систему. Введение в пенсионную систему некоторых новых правил нацелено на то, чтобы мотивировать человека на более длительный трудовой стаж, на получение более высокой официальной заработной платы. Важно, что люди получат дополнительные гарантии сохранности их пенсионных накоплений.

Новая пенсионная формула призвана стимулировать работника к добросовестному высокопроизводительному труду, она также обеспечивает повышающий коэффициент при назначении пенсии по старости позднее установленного пенсионного возраста.

Говоря о гарантированности права граждан на пенсионное обеспечение, необходимо отметить, что значительная часть вопросов, с которыми россияне обращаются в Европейский суд по правам человека, касается их социально-экономических прав и, в частности, пенсионных.

Анализируя судебную статистику по судам общей юрисдикции, следует заметить, что количество обращений граждан за восстановлением нарушенного пенсионного права с момента введения нового пенсионного законодательства существенно возросло. Так, удельный вес пенсионных дел от всех гражданских дел в период с 2003 по 2005 г. включительно увеличивался с 0, 9 до 3, 8% (2005 г.), затем с 2006 по 2008 г. незначительно снизился - с 2, 5% до 1, 9% соответственно. Это снижение объясняется тем, что прошло семь лет и ситуация более-менее стабилизировалась ввиду сложившейся практики применения. Количественный показатель динамики поступления в суды таких дел выглядит следующим образом: в суды общей юрисдикции на рассмотрение поступило в 2003 г. - 46104 дела, в 2004 г. - 83834 дела, в 2005 г. - 252034 дела, в 2006 г. - 181498 дел, в 2007 г. - 130224 дела, в 2008 г. - 95804 дела. Количество удовлетворенных исков колеблется от 89% до 93, 5%, что свидетельствует, на наш взгляд, прежде всего о проблемах не столько в правоприменительной деятельности, сколько о качестве законотворчества.

С момента образования в 2005 г. судебного состава по трудовым и социальным делам Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ подавляющее большинство жалоб в порядке надзора, поступивших в Верховный Суд РФ, составляют жалобы о нарушении пенсионного законодательства. Их количество в 2007 г. составило 4626, в 2008 г. - 5108. В 2008 г. судьями судебного состава по трудовым и социальным делам Верховного Суда РФ в надзорном порядке рассмотрено наибольшее количество дел, возникающих именно из пенсионных правоотношений. Их количество составило 40% от общего количества рассмотренных всех категорий дел (в которые входят трудовые дела, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью; споры, связанные с взысканием пособий и иных выплат, включая споры чернобыльцев).

Превышение количества дел данной категории по сравнению с иными делами сохраняется на протяжении нескольких лет и свидетельствует о том, что большинство судебных ошибок допускается также и судьями при применении законодательства о пенсионном обеспечении. Чем это можно объяснить? Основная причина, на наш взгляд, заключается в том, что пенсионное законодательство с каждым вновь принятым актом становится все более сложным и недоступным даже для тех, кто имеет высшее юридическое образование, не говоря о населении, которое в процессе реализации предоставленных прав выступает одним из участников пенсионных отношений.

В своем выступлении мне хотелось бы обратить внимание на целый ряд наиболее острых проблем, возникающих в судебной практике при рассмотрении споров граждан по пенсионным вопросам, которые наверняка актуализируются и при претворении в жизнь новых пенсионных законов.

Одной из них является проблема неопределенности и сложности многих правовых норм, приводящая к неоднозначному их пониманию, в связи с чем правоприменительная практика в судах не отличается единообразием. Этим была обусловлена объективная потребность в подготовке руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, имеющих основополагающее значение для судебной практики.

Бесспорно, принятое Пленумом Верховного Суда РФ Постановление от 20 декабря 2005 г. N 25 " О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии" в целом значительно облегчило судам применение сложного пенсионного законодательства. Вместе с тем надо признать, что некоторые затронутые в Постановлении вопросы подвергались бурной дискуссии и вызвали сомнения у специалистов.

К их числу относится вопрос, связанный с применением п. 5 ст. 30 Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ " О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в ее прежней редакции (далее - Закон о трудовых пенсиях), закреплявшим порядок определения расчетного пенсионного капитала путем конвертации ранее приобретенных прав лиц, имеющих право на досрочную пенсию по старости в соответствии с п. 1 ст. 27, пп. 7 - 13 п. 1 ст. 28 указанного Закона.

Правоприменительная практика судов была разнообразной в связи с неоднозначным толкованием данной нормы Закона о трудовых пенсиях. Одни суды, рассматривая иски граждан к пенсионным органам о перерасчете пенсии, не учитывали при определении расчетного пенсионного капитала положения п. 5 ст. 30 Закона о трудовых пенсиях и отказывали в их удовлетворении, другие - удовлетворяли (в основном это суды Московской области, которыми было рассмотрено порядка 12000 подобных исков), руководствуясь буквальным содержанием п. 5 ст. 30.

В указанном выше Постановлении Пленума Верховного Суда РФ было дано разъяснение по вопросу применения этой нормы. В пп. " б" п. 13 Постановления указывалось, что ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости в целях исчисления расчетного пенсионного капитала на 1 января 2002 г. застрахованным лицам, указанным в п. 1 ст. 27 и пп. 7 - 13 п. 1 ст. 28 названного Федерального закона, с применением стажа на соответствующих видах работ, определяемого в соответствии с п. 1 ст. 30, увеличивается на количество лет, недостающих при назначении досрочной пенсии, до возраста, установленного ст. 7 Закона о трудовых пенсиях (для мужчин и женщин соответственно) начиная только с 1 января 2013 г. Иными словами, расчетный пенсионный капитал для указанной категории граждан следует исчислять без учета п. 5 ст. 30 Закона о трудовых пенсиях.

В связи с этим разъяснением те суды Московской области, которые удовлетворили требования граждан и пересчитали размер пенсии в сторону его увеличения, стали пересматривать вступившие в законную силу судебные постановления по вновь открывшимся обстоятельствам, отменяя их и отказывая гражданам в ранее заявленных требованиях.

Сложившаяся ситуация вызвала общественный резонанс, в результате чего пенсионеры Московской области организовывали акции протеста. Затем значительная часть таких пенсионеров (чьи пенсии были занижены) обратилась в Европейский суд по правам человека, который принял их жалобы к рассмотрению и в своем Постановлении от 15 октября 2009 г. констатировал нарушение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, взыскав в порядке компенсации морального ущерба в пользу каждого

обратившегося по 2000 евро (таких граждан пока около 40).

Приведенный выше пример - лишь один из многих свидетельствующих о том, что сложность пенсионного законодательства, а также дефект самой правовой нормы, своевременно не устраненный в установленном порядке, могут стать основными причинами нарушения прав граждан и привести к подрыву авторитета государства, а также к дополнительным расходам для казны Российской Федерации.

Неопределенность в этом вопросе была снята законодателем частично только Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 319-ФЗ " О внесении изменений в Федеральный закон " О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Закон от 30 декабря 2008 г. N 319-ФЗ). Однако названный Закон, к сожалению, не предусмотрел механизма перерасчета пенсии тем пенсионерам, у которых она оказалась заниженной, поскольку была исчислена без учета п. 5 ст. 30 Закона о трудовых пенсиях. Однозначно решив вопрос об определении расчетного пенсионного капитала лицам, имеющим право на досрочную пенсию по старости в соответствии с п. 1 ст. 27, пп. 7 - 13 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях, Закон от 30 декабря 2008 г. N 319-ФЗ предусмотрел сохранение размера пенсии лишь тем гражданам, которым она была исчислена с учетом п. 5 ст. 30 Закона о трудовых пенсиях. Такое решение законодателя, на наш взгляд, породило основание для дискриминации пенсионных прав граждан, не сумевших добиться в судебном порядке восстановления нарушенного права на определение размера пенсии с учетом указанной выше нормы. В связи с валоризацией пенсий с 1 января 2010 г. данный вопрос вновь может оказаться чрезвычайно острым и породить новые иски по пенсионным делам.

Другой проблемой, с решением которой связана значительная часть исков по пенсионным делам, является вопрос о тождественности профессий, должностей и организаций (структурных подразделений) при назначении досрочной трудовой пенсии по старости, если имело место их переименование.

Эта проблема обусловлена тем, что вновь принятые списки не предусмотрели наименования всех работ, профессий, должностей, дающих право на досрочную пенсию, указанных в ранее действовавших списках с учетом прежних их названий.

В результате такого пробела, а точнее, расхождения в наименовании, граждане, как правило, обращаются в суд с заявлением об установлении тождества профессии именно в связи с отказом в назначении досрочной трудовой пенсии. В большинстве случаев судами выносятся решения в пользу граждан.

Например, суд признал работу инструктора физической культуры в РГОУ " Шумерлинская основная общеобразовательная школа-интернат" тождественной по функциональным обязанностям работе учителя физической культуры в общеобразовательной школе-интернате (Определение Верховного Суда РФ от 30 июля 2007 г. N 31-В07-10). Казалось бы, очевидно, что эти профессии тождественны, однако существующие бюрократические издержки вынудили гражданина обратиться в суд за установлением данного юридического факта.

В настоящее время представителями исполнительной власти в средствах массовой информации подчеркивается, что реализация нормы Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ " О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием Федерального закона " О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" (далее - Закон от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ) < 5>, касающейся валоризации пенсий с 1 января 2010 г., должна осуществляться, по общему правилу, без истребования документов, подтверждающих трудовой стаж, на основании данных о стаже, которыми располагают органы, назначившие пенсии. Однако во многих случаях это окажется невозможным, поскольку Закон о трудовых пенсиях исключил из общего трудового стажа многие периоды, включаемые в него по ранее действовавшему Закону от 20 ноября 1990 г. N 340-1 " О государственных пенсиях в Российской Федерации" (далее - Закон от 20 ноября 1990 г. N 340-1), в связи с чем в пенсионных делах отсутствуют соответствующие доказательства. Данная ситуация чревата массовым обращением граждан в суд по поводу установления юридических фактов.

Примером также может служить судебная практика из «Приложения 2»

Басманный районный суд города Москвы в составе председательствующего судьи Скуридиной И.А., при секретаре Носовой Р.Ю., с участием представителя истца Соценко О.Ю., представителя ответчика Малютиной С.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-301/12 по иску Макаровой Ольги В.ны к Государственному учреждению - Главному Управлению Пенсионного фонда РФ № 10 по г. Москве и Московской области о включении в стаж периода работы, обязании назначить досрочную трудовую пенсию.

РЕШИЛ:

признать решение комиссии по пенсионным вопросам Управления № 4 государственного учреждения - Главного Управления Пенсионного фонда РФ № 10 по г. Москве и Московской области от 15 февраля 2011 года об отказе в назначении досрочной трудовой пенсии Макаровой Ольге В.не незаконным;

обязать Государственное учреждение - Главное Управление Пенсионного фонда РФ № 10 по г. Москве и Московской области засчитать работу Макаровой Ольги В.ны в должности преподавателя английского языка в < данные изъяты> на правах малого предприятия с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ;

обязать Государственное учреждение - Главное Управление Пенсионного фонда РФ № 10 по г. Москве и Московской области назначить Макаровой Ольге В.не досрочную трудовую пенсию по старости с момента обращения за назначением пенсии - с ДД.ММ.ГГГГ.

Взыскать с Государственного учреждения - Главное Управление Пенсионного фонда РФ № 10 по г. Москве и Московской области в пользу Макаровой Ольги В.ны расходы на представителя в размере < данные изъяты> рублей, по оформлению доверенности < данные изъяты> рублей, по оплате пошлины < данные изъяты> рублей, а всего < данные изъяты> рублей.

Более подробно расписано в «Приложении 2».

Таким образом, обзор судебной практики по пенсионным делам в судах общей юрисдикции, Конституционном Суде РФ и Европейском суде по правам человека убедительно доказывает, насколько объективно необходимо принятие четко выверенных норм с полным соблюдением всех средств юридической техники, с тем чтобы норма однозначно была понята любым правоприменителем. Поэтому ожидали, что законодатель это учтет и в новых актах изложит их достаточно доступно и просто. Однако Закон от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ, который в основной своей части вступит в силу с 1 января 2010 г., состоит фактически из бланкетных норм, очень сложен для понимания даже специалистам, не говоря уже о простых гражданах - пенсионерах, что вызовет множество вопросов и сложностей в правоприменительной практике, а также неоднозначное толкование его норм судебными органами. Верховным Судом Российской Федерации в следующем полугодии предполагается приступить к работе по подготовке Постановления Пленума " О внесении изменений в Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. N 25 " О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии".

Обращаясь к приведенной выше статистике о количестве обращений граждан в суды за защитой пенсионных прав, а также о количестве удовлетворенных исков, можно сказать, что именно эти показатели являются объективным доказательством, свидетельствующим об объективно существующей необходимости дальнейшего системного совершенствования пенсионного законодательства, которое бы, с одной стороны, устанавливало достойный уровень пенсионного обеспечения, а с другой - гарантировало гражданам простоту и доступность беспрепятственной реализации пенсионных прав.

Подводя итог отметим реализация Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы в Российской Федерации должна осуществляться и в интересах работающих пенсионеров. В настоящее время более трети российских пенсионеров, которые продолжают трудиться и после выхода на пенсию (в России 13, 9 млн. работающих пенсионеров, это почти 34% от их общего числа - 41 млн. человек без учета военных пенсионеров).

Самого пристального внимания требуют проблемы пенсионного обеспечения лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, включая представителей коренных малочисленных северных народов, а также ветеранов освоения Севера, выехавших из этих районов и местностей.

Северяне, живущие и работающие в экстремальных природных условиях, нуждаются в эффективной социальной поддержке. И заработная плата северян, и размеры пенсий должны соответствовать их трудовому вкладу в развитие страны.

Заключение

В результате проделанной работы решены следующие задачи: дана общая характеристика пенсионного обеспечения в России. Для этого показано место пенсионного обеспечения в общей системе социального обеспечения Российской Федерации, а также дана общая характеристика пенсионной системы, определено социальное назначение и функции пенсионного обеспечения и установлены исторические причины появления законодательства о пенсионном обеспечении.

Проанализированы основные исторические этапы развития пенсионного законодательства Российской Федерации. В частности дана характеристика правовых систем помощи нуждающимся в Древней Руси, охарактеризованы и проанализированы правовые основы пенсионного обеспечения и благотворительности императорской России, а также выявлены отличительные характеристики системы пенсионного обеспечения советского периода.

Охарактеризованы основные этапы развития пенсионного законодательства современной России, выявлены основные направления проходящей сегодня пенсионной реформы и определены альтернативные пути пенсионной реформы, предлагаемые сегодня научным сообществом.

В сложившихся экономических и демографических условиях невозможно создать эффективную пенсионную систему только путем параметрических реформ внутри государственной пенсионной системы[2]. Без адекватного изменения демографических и макроэкономических факторов с учетом заданных параметров пенсионной системы любые эксперименты по сбалансированности ее бюджета сведутся либо к повышению тарифа страховых взносов, либо к поиску незарплатного/ общеналогового источника финансирования, либо к различным способам сокращения численности пенсионеров (повышение возраста, увеличение требований по стажу, замораживание индексации пенсии, секвестирование пенсионных прав работающих пенсионеров и т. п.).

Внутренние факторы преодоления дефицита Пенсионного фонда РФ. Оптимизация условий формирования пенсионных прав в данной ситуации принципиальной роли не играет, поскольку при недостатке финансовых ресурсов ее стабилизирующее влияние на бюджет Пенсионного фонда будет незначительным.

Если основываться на базовом принципе страховой пенсионной системы — адекватности пенсионных обязательств накопленным страховым правам, то к причинам недостатка финансовых ресурсов можно отнести:

•недостаточность 4 п. п. тарифа на финансирование базовой составляющей трудовой пенсии;

•отвлечение б п. п. тарифа из распределительного компонента пенсионной системы на накопительную часть трудовой пенсии, финансовое бремя которого в связи с этим увеличивается;

•недостаточность тарифа для выплаты досрочных и льготных пенсий;

•недостаточность тарифа на страховую часть трудовой пенсии (около 5 п. п.).

Эти проблемы, выражающиеся в недостаточности тарифа на все основные виды выплат из бюджета Пенсионного фонда РФ, обусловлены влиянием внешних факторов, на которые пенсионная система не может воздействовать.

За время, прошедшее после пенсионной реформы 2002 г., эффективный тариф на страховую часть трудовой пенсии снизился с 9, 85% (в 2002 г.) до 9, 34% (в 2009 г.). Причиной стало длительное отсутствие индексации границ базы для начисления страховых взносов (они были пересмотрены единожды в 2005 г.). Дополнительным фактором снижения эффективного тарифа на страховую часть стал отток средств в накопительный компонент пенсионной системы, так как с 2002 г. в структуре численности застрахованных лиц увеличилась доля лиц, родившихся после 1967 г.

Принципиально изменились права на пенсию, порядок её начисления и исчисление трудового стажа:

1.Право на пенсионное обеспечение будет давать пенсионный коэффициент (ПК), величина которого зависит от стажа, заработной платы и возраста выхода на пенсию. Установлен минимальный порог, обеспечивающий право на трудовую пенсию в размере 30 баллов.

2.Значительно выросли требования по минимальному стажу для назначения пенсии — 15 лет. Сегодня к пенсионному возрасту достаточно иметь стаж 5 лет. Увеличение требований по стажу планируется проводить постепенно. Так, в 2015 году необходим стаж 6 лет, в 2016 году— 7 лет и так далее. К 2024 году пройдёт постепенное увеличение до 15 лет.

3.Страховая и накопительная — это 2 вида пенсий согласно новым законам, государство берёт на себя ответственность только за первую.

4.При недостатке стажа и ПК оформить пенсию гражданин сможет на 5 лет позже установленного законом срока.

5.Предполагается, что работающим пенсионерам баллы (ПК) будут начисляться только в тот период, когда они откажутся от пенсионных выплат. Начисленные баллы, умноженные на стимулирующий коэффициент (1, 4) увеличат размер выплат в дальнейшем. Например, если оформление пенсии будет отложено на 5 лет после достижения пенсионного возраста, то фиксированная выплата увеличится на 36%, а страховая – на 45%. Через 10 лет выплаты вырастут соответственно в 2, 11 и в 2, 32 раза. Работающим пенсионерам, получающим пенсию, баллы зафиксированы и начисляться не будут, несмотря на обязательную уплату страховых взносов. Так государство намеренно стимулировать более поздний выход на пенсию.

6.Женщины, пенсионный возраст которых наступит позже 1 января 2015 года, получили льготы. В период ухода за первыми четырьмя детьми им будут начисляться повышенные баллы: за первого ребёнка — 1, 8, второго — 3, 6, третьего и четвёртого — 5, 4. Шесть лет будут учтены при назначении пенсии по старости, сегодня только три года включаются в пенсионный стаж.

7.Работникам сельскохозяйственных предприятий со стажем более 30 лет и проживающим в сельской местности уже в 2016 г. предусмотрена прибавка к пенсии.

8.Дополнительные баллы получат граждане, отслужившие в армии, в органах внутренних дел, и приравненных к ним.

В настоящее время 22% от заработка составляют обязательные отчисления в Пенсионный фонд. Из них 16% формируют будущую пенсию работника. Эти 16%, в свою очередь, могут по заявлению гражданина быть разделены на две части: 6% накопительной и 10% страховой части. При отсутствии накопительной части все 16% — страховая составляющая будущей пенсии.

Считать пенсионный коэффициент (или баллы) будут следующим образом: страховая часть отчислений делится на 16% от установленной государством максимальной суммы, облагаемой обязательными отчислениями. В 2014 году эта сумма установлена в размере 624 тыс. рублей. Результат умножается на коэффициент, величина которого с 1.01.2015 установлена 6, 6. Ежегодно предусмотрено его увеличение на 2, 4. Верхний порог этого коэффициента — 30.

Более детальный анализ позиций международных экспертов в области социального обеспечения - МОТ, ОЭСР и ВБ позволяет однозначно сделать выводы о том, что Россия: недооценивает потенциал перераспределительных возможностей бюджетно-налоговой политики для борьбы с бедностью и ростом дифференциации в доходах населения, в т.ч. приводя к недостатку бюджетных ресурсов по всем направлениям социального обеспечения и защиты, включая пенсионное. Это приводит к сверхвысокому неравенству в стране по доходам и региональному развитию, а также значительным масштабам бедности;

игнорирует комплексные подходы устойчивого экономического развития, подрывая основы демократического (социального) государства и стимулируя социальные риски, в свою очередь, тесно связанные с инвестиционным климатом в стране, расширением неформальной занятости, коррупцией и пр.;

недоучитывает возможности, связанные с усилением налоговой и финансовой дисциплины (низкий уровень собираемости налогов и взносов, слабый контроль за вывозом капиталов из страны);

делая упор на развитие частных форм пенсионного обеспечения, пренебрегает инфляционными и другими финансовыми рисками, тем самым необоснованно перекладывая ответственность за реформы с государства на граждан.

Таким образом, пенсионная реформа в современных российских условиях – не столько дискуссия о путях стабилизации пенсионной системы, сколько призыв к масштабным переменам.

Библиография