Тема 2 Основные этапы развития прокуратуры в Республике Казахстан

Прокуратуре Республики Казахстан уже более 80 лет. В ее ис­тории следует отметить прежде всего три важных этапа. Прокуратура Казахской АССР была учреждена 13 июля 1922 года постановлением III сессии Казахского Центрального исполнительного комитета 2-го созыва, утвердившей " Положение о прокурорском надзоре". В соот­ветствии с ним народный комиссар юстиции одновременно исполнял обязанности прокурора республики.

Этим документом, имеющим историческое значение, на про­куратуру, входившую в состав Народного Комиссариата юстиции, было возложено осуществление надзора от имени государства за за­конностью действий всех органов власти, хозяйственных учрежде­ний, общественных и частных организаций, частных лиц путем воз­буждения уголовного преследования против виновных и опротесто­вания нарушающих закон постановлений; непосредственное наблю­дение за деятельностью органов дознания и следствия в области рас­крытия преступлений; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Прокуроры автономных республик назначались и отзывались ЦИК Республики и располагали всеми надлежащими правами в пре­делах данной республики. По вопросам общефедерального законода­тельства прокуратура Казахской автономной республики подчиня­лась и была подотчетна прокурору РСФСР. Первым прокурором рес­публики был назначен народный комиссар юстиции Бекмухаммедов Шафхат Мухамеджанович. После принятия " Положения о прокурор­ском надзоре" Ш.Бекмухаммедов подписывает приказ от 2 августа 1922 года об одновременном исполнении обязанностей народного комиссара юстиции и прокурора республики. В соответствии с ар­хивными данными он является основателем прокуратуры республи­ки. В первом отчете прокуратуры в КазЦИК было изложено поста­новление об утверждении прокуроров Оренбургской, Акмолинской губерний. По инициативе Бекмухаммедова Ш.М. внесены изменения и дополнения в Уголовный кодекс РСФСР по вопросам калыма, куна и барымты.[4]

И только 15 сентября 1922 года решением коллегии КазЦИКа Народным комиссаром юстиции и прокурором республики был назначен Мырзагул Атаниязов, которого многие авторы считают первым прокурором Каз. АССР.

В соответствии с Положением в каждую губернию и область прокурор республики назначал прокуроров, как из числа работников центра, так из кандидатов местных органов.

Увольнение, перемещение и отстранение от должности проку­рора могло быть произведено лишь прокурором республики.

При губернских прокуратурах состояли назначаемые и отзы­ваемые прокурором республики по представлению соответствующей губернии или области помощники прокуроров. Между ними распре­делялись обязанности в пределах губернии и области.

На прокурора республики было возложено:

1) наблюдение за законностью деятельности всех народных комиссаров, учреждений и организаций и внесение предложений об отмене и изменений, изданных ими несогласных с законом распоря­жении и постановлений:

2) опротестование указанных распоряжений и постановлений в Совет народных комиссаров и Президиум КазЦИК с целью их отме­ны (принесение протеста прокурором не приостанавливает проведе­ние в жизнь опротестованного постановлений);

3) руководство и наблюдение за деятельностью помощников прокурора республики, а также прокуроров и их помощников на мес­тах и дача разъяснений по всем возникающим в их деятельности во­просам;

4) непосредственное осуществление функций прокуроров в тех случаях, когда прокурором республики это будет признано необхо­димым.

Круг обязанностей прокуроров на местах в Положении был определен следующим образом:

а) входить с представлением в исполком об отмене или изме­нении изданных им или подчиненными ему органами несогласных с законом распоряжений и постановлений;

б) опротестовывать указанные выше распоряжения и поста­новления через прокурора Республики в Совнарком или Президиум ЦИК. Внесение протеста прокурором равным образом не приоста­навливает проведение в жизнь опротестованного постановления Прокурору было предоставлено право присутствовать на всех заседа­ниях местных исполкомов с совещательным голосом.

В числе полномочий прокурора Положение предусматривало право требовать от всех, действующих в губернии или области, ад­министративных учреждений и должностных лиц необходимые све­дения и материалы. Прокурору было предоставлено право осуществ­лять свои полномочия как лично, так и через помощников. В особом примечании было предусмотрено, что органы Госполитуправления, признавая то или иное дело, имеющее особо секретный характер, вправе требовать, чтобы ознакомление с делом производилось непо­средственно самим прокурором.

В первом Положении о прокуратуре предусматривалась еже­квартальная отчетность губернских прокуроров перед прокурором республики и губисполкомом. Постановлением КазЦИК в связи с принятым Положением о прокурорском надзоре все обязанности, лежавшие до этого времени на губернских совнарсудах, с 1 августа 1922 года передавались в исключительное ведение прокуратуры.

К концу 1923 года в отделе прокуратуры Народного комисса­риата юстиции Каз.ССР были организованы четыре подотдела:

1) общего управления (организационно-инструкторский);

2) по общему надзору;

3) по наблюдению за органами дознания, следствия, ГПУ, и местами лишения свободы;

4) государственного обвинения и судебного надзора (прокуроры при Верховном суде).

Несмотря на несовершенство структуры отдела прокуратуры нельзя не отметить, что уже в то время его подразделения, в основу деления которых были положены главные направления прокурорско­го надзора, были в общем намечены правильно.

Совершенствование деятельности прокуратуры было невоз­можно без ее структурного развития. До 1934 года структура органов прокуратуры изменялась в направлении расширения главных функ­ций прокурорского надзора. 25 марта 1934 года был издан приказ по прокуратуре СССР " О перестройке аппарата прокуратуры в центре и на местах". Этим приказом в прокуратуре СССР вместо существую­щих отделов (общего надзора, судебного надзора и т.д.) были созда­ны сектора по делам промышленности, сельского хозяйства, торгов­ли, кооперации, финансов, по делам водного транспорта, а также сек­тор по делам административно-судебного и культурного строитель­ства и по судебно-бытовым делам. Такая же организация по производственно отраслевому принципу была произведена в прокуратурах союзных в автономных республик, краев и областей.[5]

Выполнение новых задач, поставленных перед прокуратурой потребовало реорганизации ее структуры. В целях устранения орга­низационных недостатков постановлением Совета народных комис­саров СССР от 5 ноября 1936 года были ликвидированы существо­вавшие ранее в Центральном аппарате Прокуратуры СССР отделы и утверждена его новая структура. Прокурору Союза ССР было пред­ложено установить новую структуру прокуратур союзных и автоном­ных республик, краев и областей; их деление на сектора и отделы ликвидировались; по производственно-отраслевому принципу были созданы новые отделы: общего надзора, уголовно-судебный, гражданско-судебный, следственный по специальным делам, по надзору за местами заключения, по жалобам и отдел кадров. Практически эта структура в несколько измененном виде сохранилась до настоящего времени. Деятельность органов прокуратуры показала, что для ус­пешного выполнения возложенных на прокуратуру надзорных пол­номочий, ее подразделения должны быть построены по основным функциям этого надзора.

Первым шагом к становлению прокуратуры республики стало образование постановлением Президиума Верховного Совета стра­ны от 6 декабря 1991 года (при­нятого в соответствии с Декларацией о государственном суверени­тете Казахстана, утвержденной постановлением Верховного совета Казахской ССР от 25 октября 1990 года и статей 164-167 Конституции) на базе действующих на территории республики органов прокуратуры единой системы ор­ганов прокуратуры, подчиненной Генеральному прокурору Респуб­лики Казахстан. Деятельность про­куратуры была регламентирована Законом " О прокуратуре Республики Казахстан", подписанным Президентом Республики Казах­стан 17 января 1992 года, кото­рым прокуратура была провозглашена органом высшего надзо­ра за исполнением законов, подотчетным Верховному совету страны. В первой Конституции страны 1993 года была специальная гла­ва 17 " Прокуратура", согласно которой прокуратура осуществля­ла надзор за точным и единооб­разным исполнением законов на территории Республики Казахстан в пределах ее компетенции.

Однако динамично развиваю­щиеся процессы государственного строительства, развитие демок­ратии и права требовали новых подходов к формированию правовой системы.

Новое видение перспектив пра­вового развития в стране нашло отражение в утвержденной Пре­зидентом страны 12 февраля 1994 года Государственной программе правовой реформе в Республике Казахстан, где наряду с другими направлениями были обозначены основные принципы реформиро­вания органов прокуратуры, кото­рые в дальнейшем нашли свое закрепление в Конституции, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 года и Указе Пре­зидента от 21 декабря 1995 года, имеющем силу закона, " О прокуратуре Республики Казахстан".

С целью повышения правозащитной роли прокуратуры она была отделена от следствия и впервые в стране на нее возложена функция конституционного надзора. Именно с этого вре­мени прокуратура стала подотчетной лишь Президенту.[6]

На современном этапе прокурорский надзор продолжает оставаться важной составной часть государственной политики. Деятельность прокура­туры многогранна и значительна по своему содержанию. Она охватывает многие области общественных отношений, требующих законодательного регулирования. Практически любой вопрос, возникающий при применении правовых норм, оказывается в пределах юрисдикции прокурора. С одной стороны, он действует как охранительный сдерживающий фактор, ограж­дающий от неисполнения или неправильного исполнения правовых норм, как некий гарант прочности и незыблемости закона. С другой стороны, он выступает в роли карающего меча-возмездия за противоправное поведение.

Налицо две его основные функции - правозащитная и обвинительная. Как правозащитник, прокурор обязан использовать все предоставленные ему законом средства и способы для обеспечения стабильности правовых норм. Для этого он наделен достаточно широкими властными полномо­чиями - докладывает Президенту Республики Казахстан о состоянии законности в стране, входит в состав различных координирующих органов государства (Совет безопасности, Высший судебный совет, Высший дис­циплинарный совет, Координационный совет правоохранительных органов, Комиссию по борьбе с коррупцией и т.п.), приостанавливает и опро­тестовывает незаконные действия и решения, акты должностных лиц и органов, дает заключения по гражданским делам, рассматриваемым в суде, разрешает жалобы граждан и юридических лиц. Как сторона обвинения в уголовном процессе, он осуществляет уголовное преследование лиц, совершивших преступления, поддерживает государственное обвинение, выполняет другие действия, направленные на выявление, устранение любых нарушений законности и устранение их негативных последствий.

Назначение прокуратуры состоите том, чтобы содействовать укрепле­нию законности в стране, применяя наиболее эффективные демократи­ческие методы императивного воздействия на правонарушителей, а также на правонарушения и их причины. А таких методов воздействия в арсенале прокуратуры более, чем достаточно. Решая свои задачи, эта организация имеет исключительные полномочия:

1) выступает главным организатором и координатором в борьбе с преступностью;

2) осуществляет надзор за законностью в деятельности всех государ­ственных органов, уполномоченных вести следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность;

3) санкционирует аресты и наиболее важные следственные действия;

4) предает обвиняемого суду;

5) поддерживает государственное обвинение;

6) в предусмотренных законом случаях выступает стороной обвинения в уголовном процессе, на стороне истца в гражданском процессе;

7) имеет право принесения надзорных протестов по всем без исклю­чения уголовным и гражданским делам;

8) осуществляет другие полномочия.

Прокурор наряду с другими знаковыми политическими фигурами реально оказывает влияние на состояние законности в государстве, сложив­шийся в обществе правопорядок. От его позиции и активности зависит многое. Если суд ограничен определенной категорией дел, поступивших к нему на рассмотрение, адвокат связан интересами своего клиента, органы уголовного преследования ведут только расследование дел, то прокурор имеет уникальный статус. Он следит за всем и вся, что касается законности. В этом смысле его позиция намного активнее и сфера приложения деятельности шире.

Представляется оправданным вывод ученых НИИ Генеральной прокура­туры Российской федерации - " ни один из существующих государственных органов не может принять на себя надзорную функцию прокуратуры".[7] Ее ликвидация, изменение полномочий, лишение независимости создадут вакуум в системе правоохраны, который ничем нельзя будет заполнить.

Эта организация играет свою незаменимую роль в системе сдержек и противовесов трех составляющих ветвей государственной власти. Распыле­ние высшего надзора между разными органами приведет к непродуктивной конкуренции правоприменительных убеждений, ослаблению системного подхода к проблеме обеспечения законности, снижению эффективности правового воздействия на нарушителей закона и соответственно к росту правонарушений. Особенно это заметно в переходный период. Любые непродуманные движения в политической надстройке при нестабильном экономическом базисе неизбежно ведут к разлаживанию всего механизма государственности.

Высший надзор за точным и единообразным применением законов, обеспечением верховенства Конституции Республики Казахстан на сегодня является важным приоритетом - исключительным правом и почетной обязанностью органов прокуратуры. Прокуратура в большинстве стран - это система государственных органов, осуществляющих надзор за расследованием уголовных преступлений и представляющих государство в судебном процессе. Прокуроры состоят и действуют, как правило, при судах, образуя иерархическую систему, аналогичную судебной, они составляют вместе с судьями единый профессиональный корпус магистратов, подчиненный в административном плане министру юстиции (в некоторых странах его называют генеральным прокурором-атторнеем).

В Республике Казахстан, как и в других государствах СНГ, прокуратура — особая государственная структура, призванная осуществлять надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Этот надзор не распространяется лишь на высшие органы законодательной и исполнительной власти и на суды. [8]

При этом прокуратура реализует и функции, свойственные зарубежным прокурорским органам: осуществляет надзор за расследованием уголовных дел, поддерживает от имени государства обвинение в суде, участвует в гражданском процессе для защиты интересов государства и прав граждан, осуществляет надзор за местами лишения свободы.

Прокуратура Республики Казахстан - подотчетный Президенту Республики Казахстан государственный орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства.

Прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики, представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.

В Конституции сказано, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, прокуроры по-прежнему поддерживают государственное обвинение в судах менее чем по половине рассматриваемых уголовных дел.

Предмет надзора прокуратуры РК - это:

- соблюдение Конституции РК и исполнение законов, действующих на территории РК, органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РК, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Прокуратура занимается уголовным преследованием лиц, совершивших преступления. Действуя как представитель государства, она поддерживает публичное обвинение в суде, осуществляет надзор за местами заключения, осуществляет общий надзор за законностью. Иногда прокуратура существует при министерстве юстиции (например, в США обязанности генерального прокурора возложены на министра юстиции), но бывает выделена в отдельную систему, подотчетную парламенту или президенту либо обоим этим органам (Испания, Италия, Украина и др.).

В некоторых странах прокуроры состоят при судах и не образуют единой иерархической системы (Франция). В ряде государств органов прокуратуры вообще не существует (Великобритания) и функции прокуроров выполняет адвокатский корпус, а в важных делах участвует директор публичных преследований.

Следователи могут быть подчинены прокурорам и входить с ними в единую систему, состоять при судах (так называемые следственные судьи) или составлять отдельную систему, возглавляемую органом типа следственного комитета.

Организация, порядок деятельности прокуратуры Республики Казахстан и полномочия прокуроров определяются Конституцией Республики Казахстан, Законом РК «О Прокуратуре» от 21 декабря 1995 года №2709 с изменениями от 10.08.2003г. №483-11, законодательными актами, международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также приказами Генерального прокурора республики.

При наличии оснований к пересмотру дел в порядке судебного надзора, прокурор приносит протест на приговор, решение, определение или постановление суда.