Раздел 2. Общая теория государства 2 страница

Правоохранительная деятельность – это правоприменительная деятельность по охра­не правопорядка, прав и свобод граждан и т. д., включающая в себя принятие мер по предупреждению правонарушений, разрешению спорных ситуаций затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, реализации мер юридической ответственности.

Неправовые (организационные) формы охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления функций государства. Такая деятельность является необходимой для реализации функций государства. Вместе с тем, мероприятия организационного характера непосредственно не связаны с юридически значимыми действиями, влекущими за собой правовые последствия. Это, например, подготовительная работа по сбору, оформлению и изучению различной информации при разрешении юридического дела, ознакомление с письмами и заявлениями граждан и т.п.

Функции государства реализуются посредством определенных методов, т.е. приемов и способов. Методы осуществления функций государства доста­точно многообразны. Так, выполняя охранительную функцию, государство использует методы убеждения и принуждения, для реализации экономической функции необходим целый набор экономических методов – экономическое прогнозирование, экономическое планирование, льготное кредитование и инвестирование, государственные субсидии, защита потребителей и др.

Лекция 6. Механизм государства

1.Понятие и структура государственного механизма Соотношение понятий механизм государства и государственный механизм 2.Механизм государства (государственный аппарат), государственный орган, должностное лицо - представитель государственной власти 3.Негосударственные элементы государственного механизма.

1. Понятие и структура государственного механизма. Соотношение понятий механизм государства и государственный механизм

Государственный механизм - это система объединенных структурными и функциональными связями институтов, деятельность которых направлена на достижение целей и решение задач, определяемых системой функций государства.

До недавнего времени в теории государства и права понятие механизма государства употреблялось как адекватное феномену «государственный аппарат» (М.И. Байтин, А.Ф. Черданцев). При этом сам государственный аппарат рассматривался как в широком, так и в узком смысле.

Узкий подход содержит в себе представление о структуре государственного аппарата как совокупности органов государственной власти и управления, в основу деятельности которых положен механизм государственного принуждения. Данная позиция в качестве первоосновы использует концептуальный подход, сформулированный В.И. Лениным, по мнению которого, под государственным аппаратом подразумевается, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество.

Сторонники широкого понимания государственного аппарата (С.А. Комаров, А.В. Малько) включают в него, помимо органов государственной власти, государственные органы и учреждения не обладающие самостоятельными властными полномочиями, однако жизненно необходимые государству для эффективной реализации властных предписаний. Такие органы (учреждения) получили в науке название «материальных придатков государственного аппарата». Как правило, к материальным придаткам государства относят институты, при помощи которых реализуется государственное принуждение: вооруженные силы, полицию (милицию), органы безопасности, исправительные учреждения и т.д.

Общим недостатком вышеперечисленных подходов является смешивание структурных и функциональных аспектов государственной организации общества и, как следствие, отождествление двух типов понимания государства: политического, в рамках которого государство рассматривается в качестве аппарата публичной политической власти, и социологического, в рамках которого государство представляется как форма социальной организации общества. Причем, если в условиях этатизации политико-правовой науки советского периода, практическое значение названной теоретической неточности было ничтожным (в силу фактического огосударствления всех сфер общественной жизни), то в условиях плюралистичной демократической системы, определенной Конституцией 1993г. в качестве идеальной модели государственного строя России, подобный подход представляется односторонним и, в силу этого, не соответствующим потребностям современного теоретического государствоведения.

Изменения, произошедшие в последние годы в политико-правовой системе России, обусловили усиление влияния негосударственных институтов (органы местного самоуправления, политические партии вошедшие в парламент, СМИ и т.д.), которым государство передает часть своих функциональных полномочий и которые в различных сферах общественной жизнедеятельности достаточно активно влияют на процессы реализации функций государства. В сложившейся ситуации представляется уместным разграничение структурных и функциональных составляющих государства и, как следствие, различение феноменов «механизм государства» и «государственный механизм». Структуру механизма государства образуют государственные органы и учреждения, создаваемые по воле государства и действующие преимущественно в общегосударственных интересах. Таким образом понятие «механизм государства» тождественно понятию «аппарат государства» в его широком смысле. Категория государственный механизм включает в себя помимо механизма (аппарата) государства систему негосударственных органов, которым государство делегировало право реализации отдельных государственных функций и наделило их соответствующими государственными полномочиями (прежде всего полномочиями, связанными с правоприменительной деятельностью).

Отношения между государственными и негосударственными институтами в государственном механизме могут быть условно названы «отношениями социального симбиоза» (взаимной полезности). Государство определяет и закрепляет при помощи правовых норм общезначимые правила поведения, реализует монополию на правосудие и государственное принуждение. Вместе с тем негосударственные институты оказывают влияние на правотворческие и правоприменительные процессы, конкурируют с государством в экономической сфере, ограничивают (при помощи общественных правозащитных организаций) возможности применения государственного принуждения.

2. Государственный аппарат, государственный орган, должностное лицо - представитель государственной власти.

Важнейшей составляющей государственного механизма является государственный аппарат – совокупность органов государственной власти и должностных лиц - представителей государственной власти, которые от имени государства и в его интересах участвуют в реализации государственных функций.

В основу создания и функционирования государственного аппарата положены принципы единства и разделения государственной власти.

Единство государственной власти предполагает, что независимо от того, каким органом осуществляется государственная власть, каково функциональное и иерархическое положение этого органа, власть осуществляется от имени всего государства, гарантируется и санкционируется всем государством. Иными словами, власть государства суверенна в том смысле, что обладает приоритетом (верховенством) по отношению ко всем другим видам власти и в этом смысле является неделимой.

Разделение власти рассматривается в двух смыслах: как разделение управленческого труда и как разделение объема властной компетенции.

В первом случае имеет место разделение функциональных обязанностей, связанных с управленческой деятельностью. Как правило, называют три направления управленческой деятельности:

- законодательная,

- исполнительная,

- судебная.

В подобном смысле разделение власти характерно для любого государства (в том числе для тоталитарного).

Разделение объема властной компетенции предполагает распределение объема властных полномочий между одноуровневыми органами (ветвями власти), которые могут не только реализовать управленческие функции в рамках своей компетенции, но и контролировать деятельность друг друга, препятствуя тем самым узурпации власти, перерастанию власти государства в деспотию.

Таким средством контроля и ограничения является для ветвей власти «механизм сдержек и противовесов», впервые получивший свое теоретическое обоснование в работе французского мыслителя Ш. Монтескье «О духе законов». Юридическое оформление этот механизм получил в Конституции США 1787 года.

В России, свое официальное признание в качестве гаранта стабильности конституционного строя, предпосылки и условия формирования правового государства механизм разделения властей получил в Конституции 1993 г. Ст. 10 Конституции содержит положение о том, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Взаимодействие законодательной (в лице Федерального Собрания) и исполнительной (в лице Президента и Правительства) ветвей власти предполагает, что законотворчеством, как видом властной деятельности, занимается Федеральное Собрание Российской Федерации, однако, для того, чтобы принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон вступил в юридическую силу, он должен быть подписан Президентом. В том случае, если последний не делает этого (налагает вето), закон юридическую силу приобрести не может – вступает в действие сдерживающий фактор. Вместе с тем, если при повторном голосовании за отклоненный закон проголосует квалифицированное большинство парламентариев (2/3 от представителей обеих палат), вето считается преодоленным и Президент обязан подписать закон – фактор противовеса.

Следует подчеркнуть, что разделение государственной власти осуществляется не только по горизонтали, но и по вертикали (в ст. 11 Конституции закрепляется принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов).

Принцип единства и разделения государственной власти обуславливает необходимость оптимального сочетания тенденций централизации и децентрализации, возникающих в процессе формирования и функционирования государственного аппарата. Суть первой сводится к сосредоточению властных полномочий у высокоорганизованной команды профессиональных управленцев, осуществляющих от имени государства монопольную деятельность в сфере правотворчества, правосудия, применения мер государственного принуждения. Децентрализация государственной власти, в свою очередь, предполагает ограничение властных полномочий административно-бюрократических структур рамками нормативных предписаний, определяющих пределы властной компетенции государственных органов и выступающих в качестве действенных средств взаимного контроля, взаимных сдержек и противовесов.

Структуру государственного аппарата образуют государственные органы – создаваемые по воле государства обособленные функциональные институты (подразделения), наделенные определенным объемом властной компетенции и осуществляющие от имени государства правотворческую и правоприменительную деятельность.

В качестве отличительных признаков государственных органов можно выделить следующие качественные характеристики:

- Публично-правовой характер. Государственные органы создаются волевым решением государства, действуют от имени всего государства и распространяют свои властные предписания на всех субъектов права, подпадающих под юрисдикцию государства (публичный характер). При этом порядок формирования и функционирования государственных органов определяется действующим законодательством (правовой характер).

- Нормативный порядок формирования и функционирования. Нормативному закреплению подлежит порядок формирования органа, объем его властной компетенции, место в системе иерархии государственных органов, порядок взаимодействия с другими государственными органами.

- Объективность. Само существование государственного органа не зависит от воли лиц, данный орган составляющих (отставка Правительства означает смену его состава, а не ликвидацию государственного органа).

- Обладание специальными правомочиями. Государственные органы реализуют монополию государства на законотворчество, правосудие, применение государственного принуждения.

При помощи государственных органов осуществляется реализация функций государства в различных сферах. В связи с этим выделяются следующие критерии классификации государственных органов:

1) По способу образования:

- выборные (представительные),

- назначаемые (производные).

Формирование представительных органов осуществляется путем выборов, в которых могут принять участие все граждане государства, обладающие активным (правом выбирать) избирательным правом. В России активным избирательным правом обладают граждане, достигшие 18-летнего возраста. Выборы в представительные органы государственной власти проводятся на альтернативной основе (как минимум два кандидата на одну должность).

Назначаемые (производные) органы государства формируются в административном порядке (путем принятия волевого решения о создании органа и назначения на должность сотрудника). В ряде случаев назначение на должность предполагает процедуру одобрения выдвинутой в административном порядке кандидатуры представительным органом. В частности, представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства должна одобрить Государственная Дума.

Назначение предполагает, что на должность претендует единственный кандидат. Если его кандидатура не получает одобрения, то процедура либо повторяется с участием этого же кандидата, либо рассматривается другая кандидатура.

2) По времени действия:

- постоянные (не ограниченные сроком действия),

- временные (ограниченные сроком действия).

Постоянные государственные органы не ограничены в своих профессиональных функциях какими-либо сроками или обстоятельствами, действуют до ликвидации (реорганизации).

Временные органы создаются для реализации конкретной функции и, после того, как эта функция выполнена, прекращают свое существование. Например, Конституция РФ устанавливает, что в случае возникновения необходимости в разработке и принятии новой Конституции, создается специальный орган – Конституционное Собрание, который полномочен решать вопрос о необходимости принятия новой Конституции и, в случае, если такое решение принято, разработать и принять Конституцию, после чего прекращает свое существование.

3) По функциональному назначению:

- законодательные;

- исполнительные;

- судебные;

- надзорно-контрольные и т.д.

Законодательные органы государственной власти осуществляют деятельность, связанную с разработкой и принятием нормативных актов (законов), обладающих высшей юридической силой по сравнению с другими правовыми регуляторами (нормативными актами подзаконного характера, нормативными договорами, обычаями). К законодательным органам в Российской Федерации относятся Федеральное Собрание России, а также законодательные собрания субъектов Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти осуществляют деятельность, направленную на претворение в жизнь положений и принципов, получивших юридическое закрепление в действующем законодательстве. К исполнительным органам в Российской Федерации относятся федеральное Правительство, федеральные министерства, государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные органы исполнительной власти местного уровня.

Судебные органы государственной власти осуществляют правосудие по делам, связанным с разрешением спорных ситуаций, возникающих в процессе реализации правовых предписаний, а также определяют степень виновности лиц и устанавливают вид и объем наказания при совершении правонарушений. К судебным органам государственной власти в Российской Федерации относятся: на федеральном уровне – Конституционный суд, Верховный суд, Высший Арбитражный суд; на региональном уровне – Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации; арбитражные суды субъектов Российской Федерации; на местном уровне – городские (районные) суды общей юрисдикции.

Надзорно-контрольные органы государственной власти осуществляют надзорно-контрольную деятельность за соблюдением требований законности во всех сферах жизнедеятельности государства и общества и, прежде всего, в правоприменительной сфере, связанной с государственным принуждением. К надзорно-контрольным органам в Российской Федерации относятся Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов, местные (городские, районные прокуратуры), а также специализированные (отраслевые) органы прокурорского надзора (военная прокуратура, транспортная прокуратура и т.д.). Счетная палата?

Особое место в государственном аппарате занимают должностные лица - представители государственной власти – государственные чиновники, управомоченные самостоятельно выступать от имени государства, принимать волевые решения, обеспечивать реализацию этих решений при помощи государственных гарантий и санкций, в том числе при помощи механизма государственного принуждения.

Должностные лица - представители государственной власти осуществляют государственную власть в форме судебного, административного усмотрения. Предполагается, что выработка и принятие властного решения по делу является результатом сознательного волевого поведения (усмотрения) должностного лица. Вместе с тем, должностное лицо принимает решение на основании и в рамках, предусмотренных действующим законодательством. При этом, превышение должностным лицом своих полномочий рассматривается как произвол.

Должностные лица осуществляют государственную власть на профес-сиональной (воздмезной) основе и не имеют права заниматься другими видами оплачиваемой деятельности (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности). Выступая в качестве полномочных представителей государства чиновники не должны использовать властные полномочия в эгоистических интересах личного или корпоративного характера.

Наряду с представителями государственной власти - профессиональными чиновниками, существует особая категория должностных лиц, которые, находясь на государственной службе, вместе с тем являются представителями государственной власти только в период реализации конкретных профессиональных функций (часовой на посту, пограничник, охраняющий государственную границу, сотрудник ГИБДД, осуществляющий контроль за безопасностью дорожного движения и т.д.). Особенностью в данном случае является выведение указанных лиц на время реализации ими государственно-властных полномочий за пределы служебной субординации. Выполняя эти функции, лицо является полномочным представителем государства и обязано подчиняться требованиям закона, даже в тех случаях, когда эти требования идут вразрез с приказами начальников (командиров).

3. Негосударственные элементы государственного механизма

Как уже отмечалось, наряду с государственным аппаратом важную роль в государственном механизме играют социальные институты, которые, не являясь (формально-юридически) органами государства, вместе с тем активно участвуют в процессе реализации государственных функций и оказывают в достаточной степени заметное влияние на государственную политику в целом.

В наиболее общем виде негосударственные элементы государственного механизма могут быть объединены в две группы: социально-политическое лобби и негосударственные институты, наделенные отдельными государственными полномочиями.

Социально-политическое лобби образуют общественные организации, деятельность которых связана с оказанием «давления» на официальную государственную власть с целью обеспечения приоритета узкокорпоративных интересов данной организации. Причем эти интересы нередко идут вразрез с интересами публичного (общегосударственного) характера. К лобби можно отнести политические партии (парламентского и непарламентского типа), негосударственные средства массовой информации, профсоюзы.

Негосударственные институты, наделенные отдельными властными полномочиями (органы местного самоуправления, негосударственные правозащитные организации – общество защиты прав потребителей, комиссия по трудовым спорам и т.д.), реализуют властные полномочия, делегированные им компетентными государственными органами в порядке определенной законом процедуры. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. При этом государство в любом случае оставляет за собой монополию на осуществление деятельности в сфере законотворчества, правосудия, применения мер государственного принуждения.

Лекция 7. Форма государства

1.Понятие формы государства 2.Форма правления 3.Форма территориального устройства 4.Политический режим 5.Форма современного российского государства.

1. Понятие формы государства

Понятие форма государства включает в себя совокупность признаков, характеризующих государство как страну, организацию публичной политической власти, социально-политическую организацию объединяющую членов общества.

Категория «форма государства» показывает особенности организации государства (государственного строя), порядок образования и структуру органов государственной власти, специфику их властной компетенции, характер взаимоотношения друг с другом и населением, а также средства и методы, используемые государственным механизмом для осуществления организующей и управленческой деятельности.

В отечественной и зарубежной литературе нет единого общепризнанного представления о том, что такое форма государства. Учеными высказываются различные точки зрения.

Традиционным, например, для отечественного государствоведения и правоведения 60-70-х годов было представление о форме государства как об институте, складывающемся из формы правления и формы государственного устройства. В более поздний период, вплоть до настоящего времени, в научной литературе утвердилось мнение, согласно которому форма государства объединяет форму правления, форму государственного устройства и форму политического режима. Наряду с элементным подходом (полезным и необходимым, особенно в учебных целях) стали выдвигаться предложения о системном анализе формы, о необходимости учитывать не только элементы и их качества, но и связи, соединяющие элементы в единое, целостное образование (форма государства). По мнению Л.И. Спиридонова, «форма государства - это его устройство, выражающееся в характере политических взаимоотношений между людьми, между людьми и государством, между государством и людьми в процессе управления ими (политический режим), в способах организации высших органов государственной власти (форма правления) и в административно-территориальном делении государства (форма территориального устройства)».

Рассмотрим более подробно каждую из составных частей формы государства.

2. Форма правления

Чтобы получить исчерпывающую характеристику конкретного государства как особой политической организации, необходимо проанализировать всю совокупность его признаков и выделить среди них важнейшие. К числу последних можно отнести признаки, характеризующие порядок формирования и организацию высших органов государственной власти или, иначе говоря, форму правления как одну из составных частей формы государства. Эту сторону формы государства определяют:

- структура и полномочия высших органов государственной власти;

- порядок их образования и взаимоотношения между собой;

- степень участия населения в формировании этих органов и влияния на принимаемые ими решения.

По форме правления государства подразделяются на монархии (единоличные, наследственные) и республики (коллегиальные, выборные).

Монархия (гр. monarchia – единовластие) как форма правления характеризуется следующими признаками:

- существование единоличного главы государства (король, император, эмир и т.д.), пользующегося своей властью бессрочно (пожизненно);

- передача власти, как правило, осуществляется по принципу наследования;

- монарх представляет государство по собственному праву, не производному от власти народа (чаще всего при обосновании данного положения подчеркивается божественное происхождение монарха);

- монарх является юридически безответственным лицом и не несет ответственности за принимаемые от собственного имени решения.

Представленные признаки наиболее полно выражены в неограниченных (абсолютных) монархиях.. Данная форма правления являлась характерной для стран Древнего Востока (Египет, Вавилон, Ассирия и т.д.); России XVII – XIX вв.; Франции до революции 1789 г. В настоящий период абсолютные монархии сохранились в аравийских государствах - Омане, Бахрейне, Кувейте и др.

В ограниченных монархиях власть монарха ограничена выборным органом – парламентом либо особым правовым актом – конституцией. В большинстве ограниченных монархий налицо сочетание обоих способов ограничения власти монарха – конституцией и парламентом. Монархии, ограниченные таким способом, принято именовать конституционными (парламентарными).

Конституционная (парламентарная) монархия характеризуется следующими основными признаками:

- правительство формируется из представителей партий, получивших большинство на выборах в парламент;

- лидер партии, получившей большинство депутатских мандатов, становится главой правительства;

- власть монарха является символической – он «царствует», но не правит;

- правительство подотчетно в своей деятельности парламенту.

Конституционными (парламентарными) монархиями в настоящее время являются большинство монархических государств: Великобритания, Испания, Дания, Нидерланды, Бельгия, Швеция, Япония, Таиланд и др.

Однако и по конституциям, и, тем более, на практике формы правления в указанных странах различны. Например, монархи в Японии, Швеции, Норвегии и некоторых других странах лишены каких-либо самостоятельных полномочий, оставаясь в большинстве случаев лишь символом единства нации. Некоторые из них даже формально не совершают акта назначения правительства: оно избирается парламентом. В других же странах монарх не только формально удостоверяет факт назначения правительства, но и играет определенную самостоятельную роль, назначая форматора правительства (обычно это будущий премьер-министр). При этом в случае, если попытка форматора сформировать правительство окажется неудачной, монарх может заменить его другой кандидатурой. «Усиленный» статус монарха является характерным для тех стран, где в парламенте представлены несколько партий, ни одна из которых не имеет абсолютного большинства, либо партии не могут образовать коалицию большинства. В таких условиях монарх может создать кратковременное правительство меньшинства, целью которого является лишь организация выборов нового состава парламента.

Республика (лат. res publica – общее дело) как форма правления характеризуется следующими признаками:

- представительный характер высших органов государственной власти - президента и парламента, осуществляющих свои властные полномочия от имени граждан государства;

- формирование высших органов государственной власти выборным путем и реализация ими властных полномочий в течение определенных законодательством сроков;

- юридическая ответственность представителей государственной власти (в том числе и главы государства) за принимаемые решения;

- возможность досрочного прекращения властных полномочий представителей государственной власти.

В качестве современных форм республиканского правления рассматриваются президентские и парламентские республики.

Президентские республики (США, Франция, Филиппины) характеризуются сосредоточением наибольшего объема властных полномочий у Главы государства - президента.

Признаки президентской республики:

-президент избирается путем проведения всенародных выборов;

-президент либо непосредственно возглавляет исполнительную власть и формирует правительство, либо назначает председателя правительства (премьер-министра) и утверждает представленный премьером состав правительства;

-правительство несет ответственность перед президентом и действует в течение срока президентских полномочий;

-президент обладает единоличным правом отставки правительства;

-отношения между президентом и представительным органом законодательной власти (парламентом) строятся на основании принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов. В частности, законодательную власть в РФ осуществляет двухпалатное Федеральное Собрание (Государственная Дума разрабатывает и принимает законы, Совет Федерации их одобряет). Однако закон не может вступить в силу без подписи Президента. В случае неподписания закона (наложения вето), документ возвращается в Государственную Думу (система сдержек). Вместе с тем, в случае если при повторном голосовании в поддержку отклоненного закона проголосует квалифицированное большинство (2/3) представителей обеих палат Федерального собрания, вето считается преодоленным, и в этом случае Президент обязан подписать закон и передать его на опубликование в СМИ (система противовесов).

Парламентские республики (Италия, ФРГ) характеризуются сосредоточением наибольших властных полномочий у парламента.