Понятие и признаки нормативного правового акта

В настоящее время понятие нормативного правового акта, его чет­кое определение в действующем законодательстве отсутствует. Связано это с тем, что проект закона о нормативных правовых актах Российской Федерации, хоть и был разработан коллективом ученых, но подвергся критике ряда научных и практических организаций, из-за чего был принят Государственной Думой Российской Федерации только в первом чтении в ноябре 1996 г. и до сегодняшнего дня больше не рассматривался. Поэтому следует исходить из постановления Госу­дарственной Думы «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации от 11.11.96 г. № 781-ПГД, в котором сказано, что «нор­мативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм»[30]. Здесь необходимо отметить, что в «Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г.[31], говорится, что при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать указанное выше постановление.

Учитывая важность определения понятия нормативного правового акта, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 27 апреля 1993 г. (с изменения и дополнениями от 25 октября 1996 г.) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотре­нии дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов проти­воречащим закону» разъяснил, что к нормативным относятся акты, уста­навливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для определенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом (п. 2)[32].

Данное разъяснение основано на перечислении внешних призна­ков нормативных правовых актов, подробно разработанных А.В. Мицке­вичем, а именно: неконкретность адресата, возможность неоднократного применения предписания, сохранение действия предписания независимо от его исполнения[33].

В юридической литературе существует большое множество определений понятия нормативного правового акта. Связано это с тем, что изучаемое явление носит сложный, многосторонний, иногда даже про­тиворечивый характер. Структура и характер данной работы не позво­ляют подробно остановиться на характеристике основных концепций понятия нормативного правового акта. Но существо большинства трак­товок основывается на том, что нормативные правовые акты — это пра­вовые акты, содержащие нормы права.

С позиции вышепредставленной концепции нормативности по­добные определения носят недостаточный характер. В частности непо­нятно, будут ли считаться нормативными акты, не содержащие право­вых норм, но имеющие существенное значение для их установления, изменения или отмены (например, акт об утверждении нормативных правовых актов, перечни актов, утративших силу, акты, приостанавли­вающие действия других нормативных правовых актов и т.д.)?

По нашему мнению, более точным можно считать следующее определение: «норма­тивными можно считать документально оформленные правовые акты уполномоченных органов государственной власти, органов местного са­моуправления, должностных лиц и акты, принятые населением на рефе­рендумах, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нор­мы или изменяющие сферу их действия»[34].

Но и это определение не полно отражает главные свойства норма­тивного правового акта. Во-первых, нет указания на содержание данного явления, а во-вторых, определение не содержит цель установле­ния, изменения или отмены правовых норм. Кроме того, если акт содер­жит нормы, противоречащие вышестоящим актам или принципам права, то можно ли его назвать нормативным правовым?

Причем в определении нормативного правового акта не обязатель­но и даже не желательно указывать его внешние признаки, подробно разработанные А.В. Мицкевичем, так как, " сочетание внешних призна­ков нормативности предписаний государственных органов может быть самым разнообразным и не обязательно наличие всех признаков для то­го, чтобы отнести предписание к числу нормативных" [35].

В раскрытии главных сущностных качеств нормативного право­вого акта крайне важно указание на то, что это, прежде всего правовой акт. Правовым актом является не только акт — документ, но и действие — волеизъявление соответствующего управомоченного субъекта. Как указывает С.С. Алексеев, термином " правовой акт" обозначаются:

а) действие (поведение), как правило, правомерное, т.е. юридический акт, являющийся основанием тех или иных правовых последствий;

б) результат правомерного действия, т.е. юридически значимый,
содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт " автономного" регулирования), вошедший в ткань вследствие правотворческой, властной индивидуально-правовой деятельности субъектов;

в) юридический документ, т.е. внешне словесно-документально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное поведение, его результат[36].

Уточненное и, как представляется, объективное определение пра­вового акта дал Р.Ф. Васильев, а именно: правовой акт — «это волеизъяв­ление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекраще­ния) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фикси­руются в документальной форме (в акте-документе)»[37].

К числу основных признаков нормативных правовых актов можно отнести следующие:

1) нормативный правовой акт – это результат правотворческой деятельности государственных и муниципальных органов и должностных лиц, а также уполномоченных общественных объединений и организаций;

2) они содержат правила поведения (нормы), общеобязательные для всех физических и юридических лиц, находящихся в сфере их действия;

3) содержащиеся в них предписания являются выражением государственной воли;

4) они принимаются в особом порядке;

5) регулируют наиболее важные отношения;

6) рассчитаны на постоянное либо длительное действие;

7) носят неперсонифицированный характер, то есть, адресованы либо ко всем субъектам, либо к их неопределенно большому числу.